Zonas calientes 2017: Nagorno Karabaj

Un brote de hostilidades en abril de 2016 no dejó dudas sobre el peligroso polvorín que representa el conflicto sobre Nagorno Karabaj, ubicado entre Rusia, Turquía e Irán, en el corazón de la vecindad este de la Unión Europea. Las fuerzas de Armenia y las azerbaijanas mantuvieron la confrontación más extensa desde el final de la guerra entre 1992 y 1994. Hasta 200 personas perdieron la vida; Azerbaiyán se hizo con dos pequeños territorios, cambiando el status quo sobre el terreno desde el alto al fuego de 1994; y la opinión pública se radicalizó en ambos países. El episodio ha avivado los esfuerzos, liderados por el Grupo Minsk de la OSCE, para resolver el conflicto de forma pacífica, pero esta vez con mayores intereses: un proceso estancado aumenta el riesgo de un estallido de violencia a una escala más mortífera.

Si bien lo sucedido en abril de 2016 fue una llamada de atención, la amenaza de una escalada en el conflicto viene siendo alarmante desde hace demasiado tiempo. Desde 2006, ambas partes se han enzarzado en una carrera armamentística. En 2015, Azerbaiyán gastó 3.000 millones de dólares en su ejército, más que el presupuesto nacional de Armenia. Ha adquirido equipamiento militar, incluyendo helicópteros de ataque, aviones de combate, misiles tierra-aire y sistemas de artillería antitanque. Armenia ha incrementado su gasto militar de manera similar, y aunque su inversión total en 2015, de 447 millones de dólares, fue muy inferior a la de Bakú, Moscú ha otorgado a Ereván importantes descuentos en armamento.

La frecuencia e intensidad de los incidentes desarrollados en la Línea de Contacto (LOC, por sus siglas en inglés) ha aumentado. Desde el despliegue de francotiradores en 2012 y de grupos de operaciones especiales en 2013, al año siguiente tanto Armenia como Azerbaiyán empezaron a intercambiar con mayor intensidad fuego de mortero, y en 2015 se desplegaron los tanques. El fuego cruzado se repite también a lo largo de la frontera internacional entre ambos países. Decenas de bajas militares son registradas cada año a lo largo del frente, cada vez más militarizado. Mientras tanto, las negociaciones se han prolongado sin un resultado reales ni esperanza de cerrar un acuerdo viable.

Pasado el mes de abril de 2016, los copresidentes del Grupo Minsk de la OSCE –Rusia, Estados Unidos y Francia– aumentaron sus esfuerzos diplomáticos. Las cumbres resultantes entre los presidentes de Armenia y Azerbaiyán reafirmaron su compromiso con una resolución pacífica del conflicto. Ambos acordaron finalizar la estructuración del mecanismo de investigación perteneciente a la OSCE para establecer responsabilidades ante las violaciones del alto al fuego y expandir el mandato del representante personal del presidente en ejercicio de la OSCE. Estas medidas buscaban reducir los riesgos de mayores estallidos de violencia e infundir un atisbo de seguridad. Pero ambas partes esconden una desconfianza profunda reforzada por los constantes fracasos durante el proceso de paz y las recurrentes escaladas de violencia a lo largo de la LOC e incluso, en diciembre, también a lo largo de la frontera internacional. Ereván afirma que las negociaciones son imposibles bajo coacción o si Bakú usa la fuerza; por su parte, Bakú sospecha unas negociaciones deshonestas desde Ereván y teme que estas cementen el status quo.

Desde mediados de 2016 el proceso se ha estancado, sin alcanzar progresos en las medidas acordadas para construir seguridad y confianza y, por tanto, sin avanzar en las negociaciones más generales sobre los asuntos sustanciales del proceso resolutorio. Estos asuntos incluyen la devolución a control azerbaijano de los territorios que rodean Nagorno Karabaj, controlados por fuerzas armenias; el futuro estatus de Nagorno Karabaj (y el modo en que ha de ser determinado); el retorno de las personas desplazadas, y garantías para el mantenimiento de la seguridad. Formulados originalmente como los Principios de Madrid en 2007, estos asuntos, sus iteraciones y secuenciación, permanecen en el foco central de las negociaciones secretas en curso.

¿Concesiones imposibles?

Un acuerdo basado en el compromiso mutuo es la única opción para lograr una paz duradera manteniendo la integridad territorial y la auto-determinación. Esta solución también beneficiaría a la región, fuertemente interconectada en sus niveles de desarrollo dada la cercanía fronteriza de Armenia, Azerbaiyán y Turquía. Dicho esto, ¿por qué las concesiones están resultando tan sumamente complicadas?

Desde la independencia de Armenia y Azerbaiyán, sus identidades nacionales se han construido sobre la controversia en torno a Nagorno Karabaj. La primera generación de armenios y azerbaijanos que no tienen alguna experiencia vital directa entre ellos está creciendo envuelta en una retórica hostil. Tras los encuentros violentos de abril de 2016, la juventud azerbaijana marchó de forma espontánea por las calles de Bakú celebrando el triunfo de su ejército. En Ereván, las especulaciones sobre posibles concesiones durante el proceso de negociación provocó una revuelta por parte de veteranos de guerra del Karabaj, ocupando una estación de policía y matando a dos oficiales; eventos que se tradujeron en manifestaciones multitudinarias protestando por la falta de rendición de cuentas del gobierno y el estancamiento económico, demostrando cómo la cuestión de Nagorno Karabaj puede catalizar el descontento público.

Por si fuera poco, no ha habido un esfuerzo considerable por salvar las distancias entre las negociaciones de paz y la narrativa emitida por los líderes de ambas partes, de corte beligerante, y que incita al conflicto entre las masas. Ambos liderazgos han fracaso en la transmisión popular de lo que un estado de paz podría suponer para ambos países, los beneficios que aportaría y las concesiones que son necesarias para conseguirlo.

La dimensión regional

Rusia, Turquía e Irán podrían verse potencialmente envueltas en el recrudecimiento de la situación en Nagorno Karabaj. Tanto Rusia como Turquía mantienen compromisos militares con Ereván y Bakú, y Rusia ha abastecido de armamento a ambas partes. Moscú tiene ahora un importante papel dentro del Grupo Minsk de la OSCE y fue un agente mediador durante las negociaciones del alto al fuego de abril de 2016, pero su capacidad de influencia en ambos lados de la frontera es limitada. Tampoco está del todo claro si Moscú cuenta con una resolución plena del conflicto entre sus intereses. Tanto EEUU como Francia, copresidentes del Grupo Minsk, apoyan el liderazgo de Moscú en las negociaciones y no parecen contribuir en mayor grado motu proprio. La nueva administración estadounidense no ha mostrado apetito por un involucramiento mayor, y las futuras elecciones presidenciales en Francia auguran un periodo de distracción interna.

El apoyo al Grupo Minsk por parte de la UE, a través de la Alta Representante y Vicepresidenta, Federica Mogherini, y el representante especial de la UE, ha sido fuerte pero con un impacto limitado. Dada la consideración de la estabilidad como uno de los valores fundamentales de la Unión en su política de vecindad, esta debe hacer un esfuerzo mayor a la hora de presionar a los gobiernos para que rechacen el uso de la fuerza y se comprometan en la búsqueda de una solución final al conflicto. El diálogo político mantenido entre Bruselas, Ereván y Bakú a raíz de los “nuevos acuerdos” abren la posibilidad para que Europa enfatice estos mensajes.

Posibles escenarios con escalada de violencia

Sin movimiento relevantes a nivel diplomático, el riesgo de un resurgimiento de las hostilidades en 2017 es alto; conduciendo a un escenario de bajas civiles y desplazamientos humanos que podrían llevar el conflicto a un marco mayor que el de Nagorno Karabaj. Desde abril de 2016, se ha intensificado el movimiento militar en terreno, con el paso de vehículos de guerra hasta la zona de conflicto, el uso de drones kamikaze y el despliegue de más tropas. Ambas partes cuentan en su arsenal con misiles balísticos capaces de incidir profundamente en territorio enemigo; ambas han mostrado armas nuevas en los desfiles militares del año pasado y han anunciado adquisiciones adicionales. Los recientes estallidos en la frontera internacional han demostrado que ambas partes están preparadas y dispuestas a enfrentarse en una confrontación directa.

Bakú y Ereván son plenamente conscientes de que encontrarían fuertes presiones regionales en caso de conflicto abierto: sus vecinos no tienen ningún interés en la reanudación de las hostilidades, pudiendo provocar un desplazamiento regional de la guerra. Sin embargo, también consideran que las hostilidades podrían jugar a su favor. Bakú describe los acontecimientos de abril de 2016 como una prueba de su potencial para cambiar el status quo territorial a su favor; podría querer intentar inclinar más la balanza hacia su lado si pierde la fe en el proceso diplomático. Ereván en ese caso podría estar determinado a demostrar que la derrota de abril fue un desliz, y no el inicio de un patrón.

El papel de la UE

La UE necesita mantener los ojos abiertos ante los riesgos patentes en el conflicto Nagorno Karabaj. Además de apoyar los mecanismos de la OSCE, debería emplear negociaciones bilaterales con Azerbaiyán y Armenia, así como procesos políticos vinculados a nuevos acuerdos establecidos con ambos países, para enfatizar la necesidad de evitar una escalada incontrolable en la zona e incentivar una búsqueda activa de la solución pacífica.

La UE debería impulsar la implementación de los acuerdos de mediados de 2016, conseguidos bajo el auspicio del Grupo Minsk, por parte de ambas capitales, y lograr un compromiso público a una resolución de pleno derecho.

La UE tiene una posición ventajosa para apoyar el debate público en Azerbaiyán y Armenia sobre los beneficios de la paz, como el desarrollo económico, comercial, y la apertura progresiva de las fronteras, y debería también buscar las vías para promover ese debate dentro de Nagorno Karabaj.

Política Exterior publica en español la serie «Watch List 2017» («Zonas Calientes 2017») elaborada por Crisis Group para alertar de las amenazas actuales a la paz y estabilidad internacionales. Se analizan los conflictos en la cuenca del Lago Chad, Libia, Myanmar, Nagorno Karabaj, Sahel, Somalia, Siria, Turquía, Venezuela y Yemen.