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Zonas calientes 2017: Asia
En las agendas de seguridad de China, Japón, Corea del Sur y Corea del Norte, India y Pakistán, así como la de los Estados miembros de la organización regional Asean predomina la incertidumbre. Estos países se encuentran en la vorágine de un contexto estratégico volátil, derivado de una red de prioridades y relaciones profundamente compleja y de unos gobiernos cada vez más dominados por fuerzas nacionalistas. Las alianzas tradicionales son ahora inciertas, y las reglas del juego, antes abiertas y tácitamente aceptadas, se vienen abajo. Las fricciones y desacuerdos sobre el mar del Sur de China, en la península de Corea, entre China y Japón, y entre Pakistán e India podrían degenerar peligrosamente por la ausencia de mecanismos para la resolución de controversias y de negociaciones efectivas, todo ello dentro de una arquitectura de seguridad regional que pierde legitimidad por momentos.
A lo largo del sur y el sureste de Asia, las tendencias apuntan al predominio del mayoritarismo étnico-nacionalista, las estrategias de gobierno desacertadas o contraproducentes para lidiar con las demandas populares, y un incremento de la radicalización. Estos riesgos generan las condiciones para, entre otras cosas, el deterioro de las transiciones democráticas en Myanmar y Sri Lanka, con una renovada violencia y ataques militares; la apertura de espacios para el retorno de combatientes del Estado Islámico o para la creación de nuevas formas de radicalización derivadas de este retorno; la consecuente evolución de las dinámicas entre yihadistas locales y grupos yihadistas globales en Filipinas y Bangladesh; y, por último, el fortalecimiento de los nexos yihadistas entre grupos e individuos en Filipinas, Indonesia y Malasia.
Afganistán se enfrenta a una constelación de retos que alientan la difusión de la insurgencia, de la violencia criminal y de la franquicia del Estado Islámico: sistemas de reparto de poder defectuosos, la resistencia de redes clientelares arraigadas, una economía en colapso, una fragmentación política por razón de etnia, tribu y región cada vez mayor, y la incapacidad por parte de las fuerzas armadas de cerrar los vacíos de seguridad creados por la reducción militar internacional de 2014. La exigencia de repatriar refugiados afganos –tanto por parte de los países vecinos, sobre todo Pakistán, como de los Estados europeos– añade una sobrecarga adicional a esta fragilidad. Los esfuerzos coordinados para conseguir paz y estabilidad necesitan incluir una estrategia comprehensiva hacia una crisis humanitaria creciente.
El espacio democrático se estrecha en toda la región conforme las autoridades rechazan llevar a cabo políticas inclusivas. Los gobiernos –sobre todo aquellos que se preparan para elecciones en un plazo de 12 a 18 meses, incluyendo Bangladesh, Malasia, Camboya y Pakistán– se escoran cada vez más hacia una lectura selectiva de la legislación sobre seguridad nacional para suprimir la competición política, la disensión y la opinión independiente. La falta de una oposición unida, efectiva y legítima impide en mayor grado la rendición de cuentas por parte de las autoridades. En Tailandia, incluso cuando las elecciones se desarrollan bajo una nueva constitución, las normas se están estipulando para limitar la representación popular para toda una generación, mientras las perspectivas de paz en el sur son poco prometedoras e incluso amenazadas por una radicalización al estilo Estado Islámico.
Más allá del aspecto comercial, los intereses y motivaciones de Europa en Asia no han sido siempre claros. A la luz de las incertidumbres que asolan ahora la región, esto ha de cambiar. La Unión Europea y sus Estados miembros deberían priorizar el formar parte de las negociaciones estratégicas en Asia, particularmente con Pekín y Canberra. Sobre todo, la UE tendrá que trazar una fina línea entre asegurar que sus intereses económicos y de seguridad en la región sean respetados y sostenidos, y a la vez mantener el poder blando y los valores fundamentales del proyecto europeo. En términos concretos, esto podría incluir el desarrollo de una diplomacia preventiva para reforzar la importancia de los derechos humanos; el apoyo a los esfuerzos de transición y mantenimiento de la paz; la cooperación con la Asean para mejorar su legitimidad; y explorar las posibles vías en que la UE pudiera ayudar a reducir tensiones en la península de Corea. Esto ayudará a construir legitimidad europea, reforzar su previsibilidad y, en última instancia, ayudará a fortalecer la estabilidad en Asia.
Myanmar: posibilidades de cambio
Los focos de potenciales conflictos en Myanmar son principalmente el estado de Rakhine y el proceso de paz con los grupos étnicos armados. Este apartado se centrará en el primero.
Los ataques del 9 de octubre sobre las fuerzas de seguridad han tensado todavía más la situación en el norte de Rakhine. La dura represión con la que ha respondido el gobierno está recogida en una serie de informes, denunciando abusos y un cierre al acceso humanitario. Cerca de 69.000 rohingyas, de religión musulmana, han buscado refugio en Bangladesh. El riesgo de más ataques por parte del grupo armado Al Yaquin sigue siendo significativo, y dada la anterior respuesta militar por parte del gobierno, podría producirse una militarización todavía mayor, con sus correspondientes efectos sobre los derechos humanos y la estabilidad política. En la zona central de Rakhine, más de 120.000 musulmanes –principalmente rohingyas– permanecen segregados en campos de desplazados tras el estallido de violencia entre comunidades de 2012.
Esta evolución de la situación podría provocar una intensificación de las tendencias políticas negativas, históricamente arraigadas, del Estado de Rakhine. La marginación de la minoría rohingya, la opresión por parte de las fuerzas de seguridad del Estado y la incipiente –pero sorprendentemente sofisticada– respuesta armada del grupo Al Yaquin amenazan con dominar la narrativa internacional de Myanmar. Para más inri, la mayoría budista de Rakhine es a su vez minoría étnica a escala nacional, y una de sus preocupaciones más acuciantes resulta de una potencial discriminación por parte del Estado central, a través de la marginación económica y política. Si las autoridades, y personalmente Aung San Suu Kyi, fracasan en la elaboración e implementación de una estrategia global que logre mantener la crisis bajo control, la situación podría escalar. Las consecuencias serían impredecibles y podrían afectar también a otros procesos de transición del país, generando un mayor oprobio internacional.
Respuesta del gobierno: limitaciones y riesgos
Hasta ahora, el gobierno no ha generado ninguna estrategia general que afronte tanto las problemáticas subyacentes en el estado de Rakhine como la escalada reciente de violencia al norte del mismo. En lugar de eso, ha nombrado dos comisiones para que las estudien por separado. La primera, liderada por el exsecretario general de Naciones Unidas Kofi Annan, fue creada con anterioridad a los ataques del 9 de octubre, con el fin de clarificar posibles soluciones para las causas originarias de la situación en el Estado de Rakhine. La segunda, encabezada por el vicepresidente, Myint Swe, se estableció con el objetivo de estudiar los ataques, la respuesta por parte de las fuerzas de seguridad, y posibles vías para prevenir la violencia en el futuro.
La segunda comisión emitió un informe preliminar a principios de enero, básicamente negando cualquier alegación de abusos; pero su informe final ha sido aplazado, tras la publicación de un informe de la ONU el 3 de febrero que recogía evidencias de abusos graves y generalizados, hasta el punto de representar un caso de crímenes contra la humanidad. Suu Kyi se mostró públicamente impactada por estas alegaciones y ha iniciado una investigación, delegando esta sin embargo en la ya desacreditada comisión presidida por el vicepresidente. El ejército y la policía de Myanmar han anunciado recientemente la apertura de investigaciones internas, separadas, para resolver estas alegaciones). Por su parte, la comisión liderada por Annan tiene prevista la publicación de una serie de recomendaciones políticas en marzo, antes de emitir su informe final en agosto. Estas medidas se centrarán en las posibles vías por las que el gobierno podría, en un futuro inmediato, lograr un efecto significativo y oportuno sobre la raíces de la situación en la que se encuentran los musulmanes del estado de Rakhine.
Suu Kyi tiene ahora la presión para llevar a cabo una investigación creíble sobre los graves abusos a los derechos humanos, y para implementar con rapidez las medidas propuestas por la comisión de Annan, con dos objetivos: atacar la inestabilidad del país y demostrar la voluntad política del gobierno para resolver los problemas subyacentes. La posibilidad, por la falta de signos de evolución claros, de que Annan pudiera reconsiderar su participación en la comisión, supondría un impulso adicional para el gobierno. Sin embargo, el margen de maniobra del gobierno en el estado de Rakhine, y con él las perspectivas de un progreso real, dependerán parcialmente de los acontecimientos fuera de su control: en particular, en posibles ataques de Al Yaqin, las demandas populares de una respuesta militar más disciplinada, todo ello envuelto en un contexto político todavía más impredecible.
Las raíces del problema
La población musulmana en Rakhine asciende a más de un millón de personas, a la mayoría de los cuales se les ha negado la ciudadanía y derechos básicos durante largo tiempo. Myanmar tiene dos opciones. El gobierno puede continuar dejando a esta población en el limbo, victimas de abusos, marginados y sin esperanzas de futuro. Esta política perpetuaría los fracasos políticos de las últimas décadas, conducentes directamente a la crisis actual y que constituyen una recurrente amenaza política y de seguridad. La alternativa es que el gobierno aproveche el punto de inflexión que esta crisis representa y cambie su dinámica, abriendo el espacio político a esta población como ciudadanos, con acceso a sus derechos, a servicios sociales y a posibilidades económicas.
Una condición básica para lograr este fin es la garantía, por parte del gobierno, de que el punto y final de la operación de seguridad anunciado el 15 de febrero se traduzca en un cese permanente de los abusos. A fin de encontrar soluciones a largo plazo para el estado de Rakhine, el Estado necesitará acercarse al problema superando las recomendaciones individuales, y lograr dibujar una estrategia política comprensiva que integre el acceso a la ciudadanía y a los derechos para la población musulmana con una serie de iniciativas que impulsen el desarrollo, incluyendo salud y educación, políticas públicas mejoradas y seguridad. En paralelo, el Estado necesitará asegurar a la población budista que sus demandas serán tenidas en cuenta. No será sencillo, y el gobierno debe comenzar a plantear los bocetos de esta estrategia antes incluso de que se emita el informe final de la comisión de Annan con sus recomendaciones.
Este camino se va a encontrar con numerosos obstáculos, principalmente debidos al fuerte sentimiento anti-rohingya arraigado en el estado de Rakhine y por todo Myanmar. Asumiendo que el gobierno tiene la voluntad y capacidad para sobreponerse a esa dificultad, el reto será definir la estrategia para que pueda ser progresivamente implementada. Para ello se requerirá la cooperación entre las fuerzas de seguridad, la policía y los oficiales del gobierno, incluyendo también profesionales de los campos de educación y medicina.
El papel de la UE y sus Estados miembros
La Unión Europea es uno de los mayores proveedores de ayuda humanitaria y asistencia al desarrollo en Myanmar. La UE y sus Estados miembros deberían usar esa capacidad de influencia para presionar al gobierno y al ejército, desde los más altos niveles y empleando todas las vías disponibles, para dar término a los abusos en el norte de Rakhine, permitir el acceso de organizaciones humanitarias y periodistas, y asegurar una investigación creíble, que involucre a actores internacionales, sobre las probadas violaciones de derechos humanos cometidas por las fuerzas de seguridad.
También deberían alentar a Suu Kyi y su gobierno a desarrollar una detallada respuesta política para la crisis que vive el país, y sus causas subyacentes, a través también del recientemente nombrado asesor de seguridad nacional. Esta respuesta política deberá plantearse en coordinación con el sector militar para asegurar un enfoque coherente, menos centrado en la mano dura. La UE fue pionera en la creación de vínculos militares en Occidente y debería usar esta herramienta para ejercer cierta influencia sobre el comandante en jefe en este asunto, junto con los esfuerzos diplomáticos.
La UE y sus Estados miembros deberían imponer cierta urgencia sobre el gobierno para priorizar la implementación oportuna de las recomendaciones expuestas en el informe de la comisión encabezada por Annan en marzo, e instar al gobierno a que las incorpore a su plan general; deberían asimismo ofrecer asistencia técnica durante el proceso. La UE tendría que exhortar también al gobierno a asumir mayor responsabilidad en la respuesta humanitaria y de desarrollo en el estado de Rakhine. Esto es vital para asegurar que la comunidad internacional humanitaria y de desarrollo no se convierta en un rehén de las tensiones intercomunitarias o entre el Estado y la sociedad, ni que sea vista como un actor extraño e intruso, como ha ocurrido en el pasado.
Finalmente, deberían alentar a Suu Kyi para visitar el estado Rakhine y estructurar personalmente el enfoque del gobierno, para lo que contará con la ayuda internacional y de la comunidad de donantes. Un plan gubernamental claro podría ser la clave para conseguir las provisiones de apoyo técnico y financiero que necesitarán durante los años venideros con el fin de mejorar las condiciones de vida de todas las comunidades cohabitantes de Rakhine.
Política Exterior publica en español la serie «Watch List 2017» («Zonas Calientes 2017») elaborada por Crisis Group para alertar de las amenazas actuales a la paz y estabilidad internacionales. Se analizan los conflictos en la cuenca del Lago Chad, Libia, Myanmar, Nagorno Karabaj, Sahel, Somalia, Siria, Turquía, Venezuela y Yemen.
