Volver del precipicio: una propuesta israelo-palestina para Jerusalén

Mientras escribo estas palabras, la violencia ha vuelto a descender sobre Jerusalén. A principios de mayo de 2021, manifestantes palestinos pacíficos fueron atacados violentamente por la policía israelí y cientos resultaron heridos cuando esta irrumpió en la Explanada de las Mezquitas (Haram al Sharif) o Monte del Templo en la Ciudad Vieja. En un giro trágicamente familiar de los acontecimientos, desde Jerusalén la violencia se extendió gradualmente por toda la Palestina histórica, dando lugar a una grave escalada de 11 días.

Reflexionando sobre estos acontecimientos pasados, recuerdo cómo entre 2001 y 2003, durante los días más sangrientos de la segunda Intifada, un grupo de israelíes y palestinos del que tengo el privilegio de formar parte se negó a perder la esperanza. Juntos acordamos la Iniciativa de Ginebra, un modelo integral para un marco de dos Estados en Israel y Palestina.

Asimismo, hoy rechazamos la idea de que la Ciudad Santa esté destinada a seguir siendo un lugar de eterno conflicto. A continuación proponemos un nuevo proyecto para un reparto equitativo de la ciudad que esperamos pueda servir de inspiración tanto a los responsables políticos como a los residentes.

Jerusalén abierta

Según la Iniciativa de Ginebra, Jerusalén se dividiría físicamente en dos capitales independientes. Las disposiciones especiales dentro de la ciudad y los puestos fronterizos alrededor de ella garantizarían que el acceso a la Ciudad Vieja y a sus lugares sagrados estuviera abierto a todos, con la soberanía dividida entre los Estados independientes de Israel y Palestina.

La realidad urbana y demográfica de Jerusalén y sus alrededores ha sufrido cambios sustanciales en las casi dos décadas transcurridas desde 2003, creando una mayor interdependencia desigual entre la parte israelí y la palestina. Esto llevó a los expertos israelíes y palestinos de la Iniciativa de Ginebra (incluido el autor) a presentar una alternativa al modelo de frontera dura dentro de Jerusalén.

Nuestra nueva propuesta de una “Jerusalén abierta” examina la viabilidad de dos capitales abiertas en el marco de dos Estados. La propuesta no es exhaustiva. Tampoco rehúye enfrentarse a las cuestiones más difíciles, como la seguridad. Sin embargo, reconoce la complejidad de la cuestión y esboza áreas que requieren un estudio más profundo.

La propuesta pretende preparar el terreno para futuras conversaciones. Dado que muchas cosas han cambiado en todos los Territorios Palestinos Ocupados, algunas de las propuestas contenidas en el marco de “Jerusalén abierta” pueden ser relevantes para la construcción de la paz también fuera de la ciudad.

Principios rectores

Nuestra propuesta de “Jerusalén abierta” se rige por tres principios básicos que no se han aplicado en las anteriores rondas de conversaciones diplomáticas. En primer lugar, la iniciativa comenzará con el objetivo final bien definido de dos Estados soberanos con dos capitales abiertas en Jerusalén, trazando pasos graduales hacia la consecución de este objetivo en lo que puede denominarse una estrategia de “vuelta al papel”.

En segundo lugar, la propuesta defiende una perspectiva local, dirigida por la ciudad, para Jerusalén, en lugar de la perspectiva exclusiva de arriba-abajo y dirigida por el Estado que condicionaba las anteriores conversaciones sobre el estatus final. Los organismos estatales consideran que la mayoría de los problemas políticos importantes pueden resolverse una vez establecida la soberanía nacional. Los habitantes de las ciudades, sin embargo, están claramente más preocupados por lo que ocurre en su lugar de residencia y sustento. La construcción de la confianza en el ámbito local de la ciudad se consigue a través de los encuentros urbanos cotidianos, mientras que en el ámbito estatal se limita a los funcionarios de alto nivel.

En tercer lugar, “Jerusalén abierta” considera la ciudad como una entidad urbana viva más allá de su incuestionable estatus histórico, religioso o nacional-simbólico, así como de su estatus simbólico-nacional. El bienestar urbano, la apertura, la inclusión y la sostenibilidad no implican que la ciudad sea menos segura.

Problemas en las fronteras duras

Cuatro problemas fundamentales exigen una reconsideración del concepto de frontera dura entre las dos capitales. En primer lugar, está el problema práctico de un paso fronterizo junto a las puertas de la Ciudad Vieja, debido al enorme volumen del tráfico de vehículos y peatones entre ambas partes.

Los lugares sagrados para los cristianos, los musulmanes y los judíos se encuentran en toda la Ciudad Vieja. Sería difícil, si no imposible, controlar el gran número de personas cada fin de semana y en los días festivos, y tampoco es posible situar puestos de control junto a las puertas de Jaffa y Damasco sin dañar gravemente los centros comerciales adyacentes a cada una de ellas que actualmente establecen un vínculo vivo entre ambas partes.

En segundo lugar, la expansión de Israel hacia el este de la línea de guerra anterior a 1967, con el propósito expreso de evitar una división de las zonas palestinas e israelíes de la ciudad, impide la capacidad de construir una frontera dura. Esto y el muro de separación que Israel construyó en 2003 dividen a los negocios de Jerusalén Este de su zona de influencia en Cisjordania. En consecuencia, los residentes de Jerusalén Este se han volcado hacia el oeste, aumentando la dependencia mutua –aunque desigual– de los sectores judío y palestino de la ciudad.

«Los palestinos de Jerusalén Este visitan más que nunca los centros comerciales de Jerusalén Oeste, utilizan su transporte público y estudian en sus universidades y colegios»

Casi la mitad de la mano de obra de Jerusalén Este trabaja en el lado occidental y gana allí su salario. Los palestinos de Jerusalén Este visitan más que nunca los centros comerciales de Jerusalén Oeste, utilizan su transporte público y estudian en sus universidades y colegios. Además, se han construido nuevas infraestructuras de transporte, como autopistas y una línea de tranvía que conecta Jerusalén Este y Oeste, así como asentamientos israelíes construidos más allá de la línea de 1967.

En tercer lugar, tanto los israelíes como los palestinos son cada vez más conscientes de los beneficios mutuos de mantener la ciudad abierta y evitar que Al Quds y Yerushalayim se conviertan en ciudades fronterizas casi sin vida o, lo que es peor, en el epicentro de nuevos brotes de violencia intraétnica y confesional. Las ciudades prósperas requieren diversidad, intercambio y apertura.

Por otra parte, dividir fiscalmente Jerusalén en función de las etnias exigiría enormes y costosas obras de infraestructura para revertir décadas de fuertes inversiones israelíes.

Propuesta de Jerusalén abierta

Fuente: Iniciativa de Ginebra, Jerusalem Reconsidered.

El régimen de Jerusalén abierto

En cuanto a los límites municipales, nuestra propuesta de Jerusalén abierta prevé que el futuro municipio israelí de Yerushalayim incluya los barrios y asentamientos judíos, mientras que el municipio palestino de Al Quds incluiría todos los barrios árabes.

Las zonas que existen en la proximidad de los límites municipales que delimitarían la frontera abierta dentro de la ciudad deben tratarse con sensibilidad. Ninguna de las partes debe gozar de autoridad absoluta para desarrollar su lado respectivo sin consultar a la otra.

En cuanto a la cuestión de la autoridad institucional, recomendamos que los Estados de Israel y Palestina den el máximo poder a los dos municipios separados. Como se refleja en la Iniciativa de Ginebra, las dos partes deberían formar un Comité de Coordinación y Desarrollo de Jerusalén para supervisar la cooperación.

Durante su creación, y basándose en la experiencia internacional, el comité debería abordar las siguientes cuestiones: estructura y responsabilidades relacionadas con el deseo de coordinación; mecanismos de resolución de disputas con un papel acordado para el seguimiento y la evaluación de la aplicación por parte de terceros, y los criterios para designar a los delegados del comité conjunto.

«Sugerimos un modelo que permita la libre circulación de mercancías, personas y capitales entre las dos ciudades e, idealmente, los dos Estados»

Los dos Estados deberían acordar, por ejemplo, cuestiones de política de visados, de seguridad y de economía. A nivel municipal, debería establecerse una cooperación sistemática en áreas que abarcan los servicios de emergencia y sanitarios, el transporte, la educación superior, el turismo, la protección del medio ambiente, los lugares y festivales religiosos, los sitios arqueológicos, la energía y el agua.

Pasando a la economía, sugerimos un modelo que permita la libre circulación de mercancías, personas y capitales entre las dos ciudades e, idealmente, los dos Estados. Las tres opciones relevantes incluyen la firma de un acuerdo económico bilateral que incluya el libre comercio y el uso de las dos monedas nacionales; la creación de una zona económica especial para atraer inversiones internacionales o la adopción de un modelo similar al que existe entre los Estados del Consejo de Cooperación del Golfo. Esta última opción puede incluir elementos de las anteriores.

El muro de separación fomenta las condiciones de chabolismo en Jerusalén Este y una interdependencia asimétrica entre esta y Jerusalén Oeste. La eliminación de esta separación física, con todo lo que conlleva tanto en términos simbólicos como prácticos, y la creación de una Al Quds independiente, manteniendo la libertad de movimiento entre esta y Yerushalayim, beneficiaría a ambos pueblos y capitales. Liberados del control israelí sobre sectores como el turismo, los servicios básicos, la planificación y la vivienda, los residentes palestinos verían mejorada sustancialmente su calidad de vida y podrían beneficiarse aún más del desarrollo de la ciudad abierta.

«El muro de separación fomenta las condiciones de chabolismo en Jerusalén Este y una interdependencia asimétrica entre esta y Jerusalén Oeste»

En cuanto a las infraestructuras y los servicios básicos, los intentos de desconectar y separar los sistemas de electricidad, agua y alcantarillado de una tacada serían técnicamente problemáticos y perjudicarían la vida cotidiana de los residentes. En su lugar, “Jerusalén abierta” sugiere separar primero la gestión de estas líneas y luego trabajar gradualmente hacia la separación física. Habría que encontrar acuerdos especiales para el transporte transfronterizo y los sistemas medioambientales de interés compartido.

En cuanto a las delicadas cuestiones de la policía y la seguridad, cada Estado asumirá la responsabilidad del mantenimiento de la ley y el orden en su capital. Un equipo de mando policial conjunto con un estatuto jurídico especial puede sincronizar las operaciones transfronterizas. La cuestión requiere un estudio más profundo y es conveniente extraer las mejores prácticas de los casos internacionales (por ejemplo, la experiencia de la Unión Europea) sobre la jerarquía de mando, la jurisdicción local y los acuerdos de seguridad en relación con los acuerdos legales.

También podría desplegarse una serie de soluciones tecnológicas avanzadas, como las cámaras biométricas y los procedimientos de identificación inteligente, destinadas a disminuir la imposición física de la infraestructura de los puestos de control. La tecnología avanzada y la cooperación en materia de privacidad y seguridad podrían contribuir a mitigar los riesgos de seguridad de los posibles saboteadores de ambas partes.

«Las tecnologías de la ciudad inteligente también pueden contribuir a la vigilancia de las personas dentro de cada lado, lo que puede servir como elemento de seguridad adicional»

En el contexto de una ciudad abierta, sería más deseable tener una serie de puntos de cruce fáciles a lo largo de la ubicación acordada. Los jerosolimitanos podrán circular con la máxima facilidad y no necesitarán un visado para acceder. Las tecnologías de la ciudad inteligente también pueden contribuir a la vigilancia de las personas dentro de cada lado, lo que puede servir como elemento de seguridad adicional. Es necesario seguir estudiando para identificar la solución adecuada a los retos legales y de seguridad que introducen estas tecnologías.

Por último, dada la indiscutible importancia religiosa y cultural de Jerusalén, los derechos religiosos y el patrimonio cultural también deben ocupar un lugar destacado en cualquier resolución acordada sobre el estatus final de Jerusalén. Dentro de los parámetros de un marco de dos Estados, los bienes del patrimonio cultural situados en territorio israelí quedarían bajo jurisdicción israelí y viceversa. El principio de reciprocidad del mantenimiento del libre acceso y el respeto a la narrativa de cada parte deben guiar este proceso.

Otras recomendaciones incluyen la ampliación del sitio del Patrimonio Mundial de Jerusalén para incluir la zona abierta, la creación de un consejo conjunto del patrimonio cultural con la participación de la UNESCO, la devolución a su lugar original de todos los artefactos previamente excavados en el territorio de la otra parte y la mejora de un sistema de gestión del patrimonio cultural.

Preparando el terreno

Esta propuesta de “Jerusalén abierta” solo puede funcionar en el contexto de un entorno político más amplio, muy diferente del actual. Requiere un proceso de paz basado en un marco y unos parámetros de actuación claros.

La UE y Estados Unidos tienen una responsabilidad especial para empujar a ambas partes y sociedades hacia este objetivo. Si se crea un espacio para la diplomacia, merecerá la pena considerar la posibilidad de abrir Jerusalén.

Para ayudar a preparar el terreno para acuerdos nuevos y creativos, proponemos a continuación una serie de recomendaciones concretas.

– Para Israel, la OLP y los mediadores internacionales: Las negociaciones sobre Jerusalén no deberían posponerse hasta que se hayan completado otros componentes del acuerdo sobre el estatus final, tal y como se cerró en los Acuerdos de Oslo. Además, para fomentar la confianza, las partes deben poner en práctica las áreas que se han acordado mientras continúan las discusiones sobre otras cuestiones.

– Para Israel y los mediadores internacionales: Debe congelarse la construcción de asentamientos israelíes en la Jerusalén Oriental ocupada, las demoliciones de viviendas y los desalojos forzosos, y prohibirse la confiscación de tierras en Jerusalén Oriental.

– Para la comunidad internacional: Crear un fondo internacional para ayudar a Jerusalén Este a superar su falta de inversión significativa en infraestructuras y servicios. El fondo recibirá las solicitudes de las ONG de Jerusalén Este y trabajará con ellas directamente.

– La comunidad internacional debe presionar a Israel para que permita a los habitantes de Jerusalén Este votar en las elecciones legislativas palestinas, como ocurrió en 2006, según los Acuerdos de Oslo. También se debería presionar a la Autoridad Palestina para que anuncie una nueva fecha para las elecciones.

– Israel debe dejar que la Sociedad de Estudios Árabes reabra la Casa de Oriente, el centro cultural y de identidad de Jerusalén Este que Israel cerró en 2002, y devolverle la colección de su biblioteca confiscada. Además, Israel debe dejar que los jerosolimitanos palestinos elijan a sus representantes locales para que lleven las necesidades de la comunidad ante el ayuntamiento israelí, y que reciban donaciones internacionales para mejorar los servicios y las infraestructuras que utilizan los residentes palestinos.

Artículo publicado originalmente en inglés en la web del Instituto Affari Internazionali.