Vencer las limitaciones de los tratados

El veto al Fondo de Recuperación, anunciado por los embajadores húngaro y polaco ante el Comité de Representantes Permanentes de los Estados miembros de la UE (Coreper), ha vuelto a sumergir a las instituciones europeas en una profunda crisis. Una semana después del anuncio de acuerdo sobre la condicionalidad del fondo, a través del Mecanismo sobre el Estado de Derecho, y en plena segunda ola de la pandemia, Hungría y Polonia amenazan con hacer naufragar el Fondo de Recuperación y el marco financiero plurianual (MFP) 2021-27, valorados en casi 1,8 billones de euros.

Resulta difícil entender el porqué del veto polaco y húngaro sin analizar dos errores cometidos, a lo largo de las últimas décadas, por las instituciones europeas.

El primero consistió en acelerar excesivamente la ampliación de 2004, que pese a abarcar 10 países, fue debatida, negociada y aprobada en un tiempo mucho menor que el empleado en los años setenta (para la incorporación de Irlanda, Dinamarca y Reino Unido) y ochenta (España, Grecia y Portugal). Muchos de los problemas de calidad democrática que han emergido a lo largo de la última década, escribe Dimitry Kochenov, de la universidad de Groningen, se podrían haber evitado de haberse aplicado exhaustivamente los criterios de Copenhague –los requisitos para acceder a la UE, establecidos en 1993 de cara a la ampliación de 2004, y que subrayan la importancia de “instituciones que garanticen la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos, y el respeto y la protección de, las minorías” (artículo 49 del TUE). Pese al “enorme potencial” del régimen de condicionalidad, añade Kochenov, los requisitos resultaron difíciles de cuantificar y evaluar, la presión política para llevar a cabo la ampliación desembocó en su “fracaso”, y las instituciones de dichos países fueron sujetas a análisis demasiado superficiales.

Más importante, sin embargo, ha resultado la inacción por parte de la Unión. A cambio de asegurarse sus votos en el Consejo, las instituciones europeas se han mostrado dispuestas a pasar por alto la deriva autoritaria de Polonia y Hungría, desembocando en una situación que Daniel Kelemen, catedrático en la universidad de Rutgers, ha denominado un “equilibrio autoritario”. La dejadez de la Comisión, que se ha mostrado reacia a enfrentarse abiertamente a Budapest y Varsovia, ha permitido a ambos gobiernos expandir sus redes de patrocinio, eliminar la oposición interna y consolidar sus regímenes autoritarios. Y todo ello gracias, en gran parte, al poder que suponen los fondos recibidos de la UE.

Llegados a este punto, apunta Kelemen en el New York Times, líderes como Viktor Orbán (Hungría) o  Mateusz Morawiecki (Polonia) han sido capaces de aprovecharse de dicho “equilibrio” para “mantener secuestrada a la UE y asegurarse el flujo de fondos europeos”, esquivando la aplicación de los mecanismos previstos por los tratados y acatando selectivamente las sentencias del Tribunal de Justicia de la UE. Resulta lógico, por tanto, que veten un instrumento que supone una amenaza directa no solo a sus regímenes políticos, sino también, como recoge exhaustivamente el diario húngaro direct36, a sus fortunas familiares.

Las opciones

El veto anunciado en el Coreper imposibilitaría que el Fondo de Recuperación recibiera el visto bueno del Consejo Europeo esta semana, donde ya se han planteado algunas estrategias para esquivar el veto. En las próximas semanas se llevarán a cabo unas negociaciones en las cuales las instituciones europeas tendrán que vencer la negativa polaca y húngara.

La primera estrategia, apunta la corresponsal del Financial Times, Mehreen Khan, podría consistir en una garantía, por parte de la presidencia alemana del Consejo y de la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, de que el mecanismo de condicionalidad no será aplicado contra dichos gobiernos o de que, aduciendo la atribución de competencias y la soberanía de los Estados miembros, su alcance será muy reducido, limitándose a investigar casos de corrupción. Ello podría vencer la resistencia de Orbán y Morawiecki, facilitando el desbloqueo y asegurando la tramitación del fondo en 2021. Perpetuaría, sin embargo, el “equilibrio autoritario” de la UE, condenando el Mecanismo sobre el Estado de Derecho al fracaso y ensanchando la lista de instrumentos europeos fallidos.

Más radical, pero a la vez la más eficaz, sería recurrir a un acuerdo intergubernamental para poner en marcha el Fondo de Recuperación. En su calidad de tratado internacional, dicho acuerdo sería vinculante para los Estados que los suscribiesen. Al no nacer de los tratados europeos, sin embargo, no estaría sujeto a sus reglas –ni a sus limitaciones– procesales, podría ser aprobado por los 25 Estados en cuestión y permitiría a la UE sobreponerse al veto de ambos gobiernos.

Como señalan Catherine Barnard y Steven Peers, no sería la primera vez que se recurre a dicho mecanismo, que ha adquirido una especial relevancia a lo largo de la última década, a medida que las sucesivas ampliaciones han complicado la unanimidad en el Consejo, y que los mecanismos de ratificación impuestos por los Estados han dificultado la modificación de los tratados (artículo 48 del TUE). Fueron fundamentales, añaden, durante la crisis de la zona euro, venciendo la oposición británica a la integración fiscal y permitiendo al Consejo Europeo establecer el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) y el pacto fiscal europeo (formalmente el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza). En este contexto, proporcionarían una forma de vencer el secuestro al cual se está sometido a las instituciones europeas.

Vencer las limitaciones de los tratados

Pese a la crisis desatada por el veto al fondo, parece lógico que se imponga la realpolitik. El éxito político de Orbán, según el corresponsal de El País en Bruselas Bernardo de Miguel, se debe, en gran medida, en la protección que le ha brindado su familia política, el Partido Popular Europeo (EPP). En el Consejo y en la Comisión, ha sido el apoyo tácito por parte de sus aliados –en gran medida, la CDU de Angela Merkel y de Ursula von der Leyen– lo que ha frenado la aplicación del artículo 7 del TUE. En el Parlamento, la división en el seno su grupo parlamentario ha impedido la expulsión de Fidesz del EPP. Según Kelemen y Pech, dicha protección ha supuesto un “quid pro quo”: una recompensa política a cambio de su lealtad partidista –y de sus votos– tanto en el Parlamento como en el Consejo. Hundir el Fondo de Recuperación, el proyecto estrella de Merkel y una fuente de ingresos a la cual se aferran los Estados miembros para superar la segunda ola de la pandemia, supondría incumplir dicho acuerdo, aislaría políticamente a Orbán, y expondría a su país a sanciones sin precedentes por parte de la UE.

Existen, además, razones económicas para dudar de la seriedad del veto. Polonia fue el país más beneficiado por los fondos estructurales 2014-20, mientras que Hungría depende de la UE para financiar el 95% de sus inversiones públicas. Una vez aprobado el mecanismo, cualquier veto a la totalidad del fondo obligaría a una renegociación que, sin ninguna garantía de acuerdo y probablemente a la baja, torpedearía el acceso de ambos gobiernos a decenas de miles de millones de euros a fondo perdido. Cuesta imaginar, concluye de Miguel, que un político como Orbán, que siempre se ha mostrado pragmático en su guerra contra las instituciones europeas, eche a perder los casi 38.000 millones de euros que le corresponderían en el MFP 2021-27.

Del fracaso del Mecanismo sobre el Estado de Derecho, sin embargo, se puede extraer una lección clara: la importancia de que las instituciones actúen con decisión, no dejándose intimidar por los Estados infractores. En gran parte, por tanto, la eficacia del órdago húngaro y polaco dependerá de la voluntad política de tres actores fundamentales: Merkel, Von der Leyen y el Partido Popular Europeo. Una respuesta tibia, o una negociación con ambos gobiernos sobre alcance del mecanismo de condicionalidad, quizá pueda resolver la crisis a corto plazo, pero vaciará el mecanismo de sentido alguno, perpetuará el secuestro de las instituciones europeas y supondrá una indudable victoria para Orbán.

Más allá de la presión política, es necesario vencer, de una vez por todas, las limitaciones de los tratados. Un acuerdo intergubernamental permitiría a los 25 Estados restantes superar su rigidez, poner en marcha el Fondo de Recuperación y el mecanismo de condicionalidad, y responder con contundencia al chantaje planteado por Orbán y Morawiecki. Mostraría, en fin, que la UE se toma en serio los valores fundacionales enumerados en el artículo 2 del TUE: libertad, democracia y Estado de Derecho. En juego están 1,8 billones de euros, la estabilidad económica de más de un Estado miembro, y el propio funcionamiento de la UE.