¿Una nueva misión de mantenimiento de la paz en Haití?

Desde la llegada de la misión y hasta septiembre, la mayoría de las pandillas se retiraron a sus bastiones en Puerto Príncipe, lo que permitió a las fuerzas de seguridad haitianas y a la MSS reforzar los patrullajes en zonas que antes habían estado estrictamente restringidas. Sin embargo, recientemente las bandas han vuelto a intensificar sus ataques. El 3 de octubre, pandilleros masacraron a 115 personas en Pont-Sondé, una pequeña ciudad en el valle de Artibonite, al noreste de la capital, en represalia por la negativa de los pobladores locales a acceder a sus extorciones. Las pandillas también lanzaron ataques coordinados en los barrios de Solino, Tabarre y Champ de Mars, en Puerto Príncipe, y a mediados de octubre en las ciudades de Arcahaie, Estère y Cabaret, todas ellas al norte de la capital. A pesar de los esfuerzos de la policía y la MSS por enfrentar a los grupos criminales, los haitianos se quejan de que la seguridad casi no ha mejorado y muchos afirman que, de hecho, las condiciones han empeorado a medida que las pandillas se han extendido a nuevas regiones. Para complicar aún más las cosas, disputas al interior del gobierno transicional creado en abril (en particular entre el consejo presidencial de transición conformado por nueve miembros y el primer ministro) han llevado a los observadores a pensar que éste corre el riesgo de derrumbarse.

«Muchos factores han dificultado el inicio y desarrollo de las operaciones de la misión liderada por Kenia, sobre todo el déficit de financiación»

Muchos factores han dificultado el inicio y desarrollo de las operaciones de la misión liderada por Kenia, sobre todo el déficit de financiación. Kenia ha calculado que la misión necesita alrededor de $600 millones de dólares anuales para funcionar adecuadamente, pero el total de donaciones ha llegado a poco más de $400 millones. Esta suma incluye alrededor de $300 millones en contribuciones de EEUU, que ya se han gastado, principalmente en construir la base de la misión, adquirir equipo y entrenar a los oficiales, y $85 millones en donaciones de los Estados miembros de la ONU que se han depositado en un fondo fiduciario de esta organización. La falta de dinero ha demorado la llegada de nuevos miembros de la misión. Kenia, por ejemplo, tiene 600 oficiales recién entrenados listos para desplegarse, pero necesita financiación para poder enviarlos. La misión también está muy mal equipada. Sus necesidades son variadas, dijeron oficiales en Puerto Príncipe a Crisis Group, y van desde más municiones y armas de alto calibre hasta helicópteros y embarcaciones que puedan frenar la creciente actividad de las pandillas en el mar. Algunos de los equipos de los que dispone la misión no son adecuados para su propósito: sus voluminosos vehículos blindados, por ejemplo, no siempre pueden pasar por los estrechos y sinuosos callejones donde se desarrollan gran parte de los combates en Puerto Príncipe.

En la situación actual, los dirigentes haitianos y sus aliados internacionales temen que la misión multinacional no sea lo suficientemente robusta como para garantizar que la policía haitiana pueda debilitar a las pandillas o detener su expansión a nuevas zonas. Aunque cuenta con la aprobación del Consejo de Seguridad y el respaldo de un fondo fiduciario, la MSS opera casi con total independencia de la ONU. Por lo tanto, no puede acceder fácilmente a los procesos bien establecidos de la organización para movilizar y desplegar tropas internacionales, lo que se traduce en una puesta en marcha lenta y complicaciones en el funcionamiento cotidiano.

La petición de Voltaire no apareció de la nada. La MSS surgió en respuesta a una carta enviada al Secretario General de la ONU en octubre de 2022 por el entonces primer ministro Ariel Henry, en la que le solicitaba ayuda para combatir la violencia de las pandillas. Reacio a enviar tropas de mantenimiento de la paz de la ONU para enfrentar a las pandillas, el Consejo de Seguridad optó en octubre de 2023 por una fuerza multinacional basada enteramente en contribuciones voluntarias.

Ante los obstáculos descritos, Washington, con el apoyo de Nairobi, ha intentado replantear la misión. Los medios de comunicación informaron del deseo del gobierno estadounidense de transformar la MSS en una fuerza de mantenimiento de la paz de la ONU a principios de septiembre, alrededor de la visita del secretario de Estado estadounidense, Antony Blinken, a Puerto Príncipe. Edgard Leblanc Fils, predecesor de Voltaire en la presidencia rotatoria del Consejo Presidencial de Transición, anunció por primera vez la solicitud de una misión de la ONU en su discurso ante la Asamblea General a final de ese mes. Paralelamente, funcionarios estadounidenses intentaron introducir lenguaje solicitando que la ONU “comenzara a planear la transición” a una operación de mantenimiento de la paz en septiembre durante las negociaciones del Consejo de Seguridad sobre la renovación del mandato de la MSS. Sin embargo, Rusia y China se opusieron firmemente a la iniciativa, argumentando que las condiciones en Haití no eran adecuadas para las fuerzas de paz de la ONU. Dijeron que se le debe dar más tiempo a la misión actual para que sea plenamente operativa antes de que el Consejo considere cambios significativos. El 30 de septiembre, el Consejo aprobó por unanimidad una resolución que renueva el mandato de la MSS por un año, sin mencionar ningún posible cambio en la naturaleza de la misión.

«EEUU ha circulado un nuevo proyecto de resolución entre los miembros del Consejo en el que pide el respaldo a una operación de mantenimiento de la paz en Haití»

Recientemente, EEUU ha circulado un nuevo proyecto de resolución entre los miembros del Consejo en el que pide el respaldo a una operación de mantenimiento de la paz en Haití y solicita recomendaciones al Secretario General sobre el mandato y la estructura de una posible misión. Diplomáticos estadounidenses han dicho a Crisis Group que esperan que las fuerzas de paz puedan estar en el terreno a tiempo para las elecciones de Haití, previstas para finales de 2025.

Gran parte de la postura de Washington está motivada por su propia incertidumbre sobre cuánto tiempo podrá financiar la MSS y lo difícil que ha sido lograr que otros donantes apoyen el esfuerzo. La financiación se ha convertido en un tema polémico en el Congreso estadounidense, donde líderes republicanos retuvieron más de $100 millones de dólares que el Departamento de Estado había asignado a Kenia para que sus fuerzas pudieran ser desplegadas. Blinken le ordenó a su departamento ignorar la retención y distribuir el dinero a finales de junio, una maniobra administrativa casi sin precedentes para un secretario de Estado estadounidense. Según fuentes de Crisis Group, los republicanos en el Congreso siguen sin estar convencidos de que Washington deba asumir la financiación de la misión y consideran que la administración Biden aún no ha articulado una estrategia clara o un plan de salida. Funcionarios estadounidenses en Nueva York no han dudado en hablar de las presiones financieras. Dorothy Shea, representante adjunta de EEUU ante la ONU, dijo al Consejo de Seguridad en octubre que “una transformación de la misión MSS en una operación de mantenimiento de la paz de la ONU aseguraría una financiación más estable y ampliaría las capacidades de la misión”.

Una operación de mantenimiento de la paz de la ONU no enfrentaría los mismos déficits de financiación y de tropas que se derivan de la dependencia de la misión actual de contribuciones voluntarias. Si el Consejo de Seguridad ordena una nueva misión, su presupuesto vendría de un gran fondo de mantenimiento de la paz que se financia mediante contribuciones obligatorias de todos los Estados miembros. La ONU podría recurrir a los países que normalmente contribuyen tropas y que ya han prometido proveer a la organización capacidades específicas (desde batallones y unidades policiales especializadas hasta cuerpos de ingenieros y unidades de helicópteros). Aunque los países que participen en una misión de ese tipo tendrían que seguir pagando sus contribuciones por adelantado, recibirían un reembolso total por parte de la ONU cada trimestre.

La decisión de transformar la MSS en una misión de cascos azules debe basarse en una evaluación clara de si las fuerzas de paz de la ONU son adecuadas para la crisis de seguridad de Haití, y no en las crecientes presiones financieras que pesan sobre los principales donantes. La consideración más importante es si se puede o se debe pedir a los cascos azules que ejecuten las operaciones ofensivas que realiza actualmente la MSS.

Un primer obstáculo será la resistencia de algunos haitianos a una nueva fuerza de mantenimiento de la paz. Los haitianos reaccionaron con alarma e indignación a la propuesta de que los cascos azules volvieran al país cuando el exprimer ministro Henry la planteó por primera vez hace dos años. Una larga historia de intervenciones extranjeras con resultados ambiguos ha hecho que los haitianos desconfíen de la intervención externa. Existe una particular animosidad hacia la ONU después de que una unidad que participaba en MINUSTAH, la operación de mantenimiento de la paz que funcionó entre 2004 y 2017, contaminara accidentalmente fuentes de agua con aguas residuales que contenían la bacteria del cólera: alrededor de 10 000 personas murieron como resultado, y la enfermedad continúa circulando en Haití. Los cascos azules también dejaron atrás cientos de “bebés de la MINUSTAH”, fruto de encuentros entre cascos azules extranjeros y jóvenes haitianas, muchas de las cuales fueron coaccionadas. Las violaciones a los derechos humanos y daños causados a civiles en el curso de las redadas antipandillas por parte de las tropas de la ONU indignaron a los haitianos aún más.

Pero, con el desespero de muchos haitianos ante la incesante violencia de las pandillas, la idea de las fuerzas de paz se ha vuelto mucho más aceptable en el país. Las voces más escépticas vienen de adentro de la ONU. En agosto de 2023, apenas unas semanas antes de que el Consejo autorizara la misión de seguridad, el secretario general de la ONU, António Guterres, observó que “el actual contexto de Haití no favorece el mantenimiento de la paz”, una opinión que reiteró durante gran parte de 2024. Guterres ha cuestionado durante mucho tiempo el valor del despliegue de fuerzas de paz de la ONU en situaciones de combate activo, en particular aquellas en las que los esfuerzos por forjar acuerdos políticos son frágiles o inexistentes. De los Estados miembros del Consejo de Seguridad, Rusia ha sido el que más abiertamente se ha opuesto a transformar la MSS en una misión de mantenimiento de la paz, argumentando que los donantes primero deberían financiar adecuadamente la misión dirigida por Kenia y permitir que llegue a ser plenamente operativa antes de considerar nuevamente la propuesta de una fuerza de la ONU. China también ha expresado su escepticismo, señalando que los debates sobre la transformación de la misión distraerían a los donantes de los esfuerzos por lograr que la fuerza liderada por Kenia alcance su máxima capacidad. La delegación china indicó que “las operaciones de mantenimiento de la paz no son una panacea, y mucho menos un plan de respaldo”.

Los escépticos tienen razón al dudar de que una misión de cascos azules sea adecuada para Haití, pero sólo hasta cierto punto. Minimizar la violencia criminal no es una tarea típica de las fuerzas de paz, que tradicionalmente se centran en “mantener la paz”, es decir, asegurarse de que las partes en conflicto no entren en combate, proteger a los civiles y apoyar los procesos políticos, entre otras cosas. Dicho esto, otras operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU en el país caribeño en el pasado han tenido un papel mucho más proactivo en materia de seguridad que las de otros países. Los cascos azules de MINUSTAH trabajaron para “neutralizar a las pandillas” como parte de lo que se caracterizó como “operaciones de seguridad dirigidas por la fuerza”. Una serie de operaciones selectivas llevadas a cabo en 2007 contribuyeron a una mejora sustancial de la seguridad. Aunque los profundos lazos entre las pandillas y las élites políticas y empresariales del país garantizaron que las pandillas sobrevivieran a la embestida, MINUSTAH logró reducir la violencia. Los partidarios de la transición a una operación de la ONU señalan este precedente como argumento a favor de la transformación de la misión.

Sin embargo, los responsables de la toma de decisiones deben ser conscientes de que es probable que la tarea de las fuerzas de mantenimiento de la paz sea aún más difícil esta vez. La inseguridad en el país es de una magnitud diferente a la que enfrentaron las fuerzas de paz hace una década, y es peor hoy que en 2023, cuando los líderes de la ONU decidieron inequívocamente que las operaciones de mantenimiento de la paz no eran la respuesta adecuada a la crisis de Haití. Las pandillas haitianas ahora están mejor armadas y tienen un mayor alcance territorial, lo que significa que cualquier nueva misión de mantenimiento de la paz requerirá un contingente más grande de oficiales bien entrenados y equipados, respaldados por una sólida capacidad de inteligencia, especialmente si se les pide que lideren una contraofensiva contra las pandillas. Al mismo tiempo, la rendición de cuentas ocupa un lugar destacado en la mente de los haitianos, y cualquier despliegue de la ONU requeriría sólidos sistemas de monitoreo de los derechos humanos para prevenir abusos por parte de las fuerzas de la ONU o sus contrapartes haitianas, así como para documentar cualquier violación que se produzca. Adicionalmente, aunque el mandato de la MINUSTAH era fortalecer la policía nacional, los funcionarios de la ONU admiten que, en la práctica, los cascos azules terminaron siendo sustitutos de una fuerza en gran medida ineficaz. Cualquier nueva intervención debe evitar repetir este error.

Antes de tomar una decisión al respecto, habrá que responder a otras preguntas esenciales sobre la posible transformación de la misión. Un aspecto crucial es que una nueva misión de mantenimiento de la paz de la ONU con un sólido mandato para establecer la paz no resolvería por sí sola las tensiones políticas y los problemas económicos que se encuentran en el núcleo de la prolongada inestabilidad de Haití. Si el Consejo decide enviar una nueva misión de cascos azules, se podría desencadenar una transición complicada. Dado que el despliegue de una misión de mantenimiento de la paz puede llevar más de seis meses, los Estados miembros de la ONU no deben descartar el riesgo de provocar involuntariamente un vacío de seguridad si los financiadores de la MSS deciden retirarse prematuramente, dándole a las pandillas la oportunidad de paralizar el país atacando el aeropuerto o los puertos marítimos, como lo hicieron en marzo.

Con la solicitud formal de Haití en la mesa, los diplomáticos del Consejo de Seguridad probablemente intensifiquen las discusiones sobre una nueva misión de la ONU en los próximos días y semanas. Pero las deliberaciones del Consejo pueden no ser el único factor que influya en la decisión. Nuevas atrocidades similares a la masacre de Pont-Sondé pueden ejercer presión adicional sobre los Estados miembros para que tomen medidas. La política interna en Haití también puede ser un motivo de preocupación: las capitales extranjeras se mostraron reacias a enviar fuerzas hasta que se formó un gobierno de unidad nacional en abril. Si el actual gobierno de transición, plagado de polarización, llegara a colapsar, la ONU podría abstenerse de enviar fuerzas de paz. El resultado de las elecciones presidenciales estadounidenses del 5 de noviembre también pesará mucho sobre el debate. Si los republicanos recuperan el control de la Casa Blanca o del Senado, podrían recortar la financiación de la MSS, a cuyo presupuesto Washington aporta la mayor parte. Anticipando esa eventualidad, los diplomáticos estadounidenses en Nueva York podrían presionar para que se someta a votación una nueva misión de cascos azules antes de enero de 2025, con el fin de asegurar una presencia internacional continua en Haití en caso de que ganen los republicanos.

Haití y sus aliados internacionales no pueden darse el lujo de esperar a que se resuelvan estos debates. Pero, por terribles que sean las condiciones sobre el terreno, la decisión del despliegue de cascos azules no debe basarse únicamente en imperativos de financiación a corto plazo. Haití ya ha sufrido adversidades a manos de una misión de la ONU. En este momento, la llegada de nuevas fuerzas de paz de la ONU puede que sea la única forma realista de mejorar la difícil situación del país si no se logra tener una misión multinacional suficientemente robusta y bien financiada. Pero el Consejo de Seguridad debe tomar esa decisión tras una evaluación clara de la estrategia necesaria para combatir a las pandillas y de los riesgos que ello implica.

Artículo traducido del inglés de la web de Crisis Group.