UE-Mercosur: una oportunidad para no dejar pasar

En julio de 2019, la Unión Europea y Mercosur (el “Mercado Común del Sur” formado por Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay) anunciaron la conclusión de un acuerdo de asociación. Habían sido necesarios 20 años de largas y a menudo infructuosas negociaciones.

El acuerdo UE-Mercosur era la pieza clave que faltaba para completar el mapa de acuerdos de asociación entre la UE y la región de América Latina y el Caribe (ALC) que se puso en marcha con la creación de la Asociación Estratégica bilateral en la Cumbre de Río de 1999. Se suponía que marcaría el comienzo de un nuevo amanecer en las relaciones. Sin embargo, la presencia y la influencia de Europa en la región no ha dejado de disminuir desde entonces. Esto se debe no solo a la emergencia de China, que ha penetrado en las economías de la mayoría de los Estados latinoamericanos y se ha convertido en el socio comercial más importante, sino también a un distanciamiento debido a las diferentes formas en que Europa y ALC se han adaptado a las nuevas dinámicas y a los desafíos globales.

El hecho de que el acuerdo UE-Mercosur haya encontrado problemas de ratificación tampoco ha ayudado. Más bien, el interrogante sobre si llegará a entrar en vigor ha contribuido a subvertir las expectativas de mejora de una relación que ha experimentado un declive considerable. Los años transcurridos desde 2019 han demostrado que, en un mundo de mayor complejidad y creciente competencia geopolítica, la revitalización de la asociación entre la UE y ALC requiere un compromiso para acercar posturas sobre las grandes transformaciones a las que se enfrenta el mundo, como la transición tecnológica y energética, la lucha contra el cambio climático o las políticas de inclusión para contrarrestar la pobreza y la desigualdad.

Los acuerdos de asociación que la Unión busca con la región de América Latina y el Caribe son algo más que simples acuerdos comerciales, son instrumentos a través de los cuales se canalizan las relaciones, un marco institucional y regulatorio, y un foro de diálogo político para desarrollar políticas y estrategias conjuntas para hacer frente a las tensiones que trae consigo el contexto internacional.

Una relación en tiempos de crisis

A principios del siglo XXI, Europa era percibida en la región de América Latina y el Caribe como un aliado con valores compartidos: el compromiso con el multilateralismo, los derechos humanos y la democracia. El proceso de integración europea era visto desde fuera como una historia de éxito, aunque lejos de ser el modelo que replicar. La crisis financiera de 2008 minó la credibilidad de la UE y reforzó la idea de que el poder hegemónico de Occidente se estaba reduciendo, mientras que China y otras potencias emergentes ocupaban posiciones de poder.

Durante el auge de las materias primas que precedió a la crisis, los países de ALC vieron en las “locomotoras de crecimiento” asiáticas una oportunidad para liberarse de las exigencias reguladoras de la UE. Con el voto de Reino Unido a favor de abandonar la UE en 2016, el poder normativo de Europa disminuyó. La crisis del COVID-19 fue otro momento en el que se cuestionó el compromiso de la UE con América Latina, ya que las vacunas fabricadas en la UE llegaron más tarde que las producidas por China o Rusia.

La distancia europeo-latinoamericana también se puso de manifiesto tras la invasión rusa de Ucrania iniciada hace un año. Parte de la clase política de ALC la percibe como un conflicto ajeno surgido de la dinámica de enfrentamiento entre la OTAN y Rusia. Aunque la mayoría de los países de la región votaron a favor de condenar la agresión en las Naciones Unidas, no se ha dado ningún apoyo directo a Ucrania. Es un ejemplo de cómo la diplomacia y cooperación de Rusia en sectores estratégicos ha aumentado su influencia en ALC. Esto se suma a la persistencia del sentimiento antiamericano debido a su fuerte intervencionismo en la región durante la Guerra Fría; Rusia es vista como un contrapeso al poder hegemónico estadounidense y, en algunos casos, como un socio estratégico frente a las sanciones occidentales, como las que la UE ha promulgado contra Venezuela y Nicaragua.

La mayoría de los países de la región ven las relaciones con China, Rusia y otras potencias emergentes como Suráfrica e India como una forma de reforzar su inserción internacional a través de múltiples alianzas y de una geometría variable que conforman una visión multipolar del mundo. Defienden una posición de no alineamiento que les proporciona autonomía en la escena internacional. Esa autonomía y capacidad de agencia inspiraron, por ejemplo, la creación de los BRICS, la combinación de Brasil, Rusia, India, China y Suráfrica (a la que Argentina solicitó el pasado mes de mayo su adhesión).

«La subida mundial de los tipos de interés ha provocado el aumento de su deuda, que algunos atribuyen a las sanciones de Bruselas contra Moscú»

Mientras tanto, los efectos económicos de la guerra de Rusia contra Ucrania han exacerbado los problemas de inflación de los países latinoamericanos, así como los de seguridad alimentaria y energética. La subida mundial de los tipos de interés ha provocado el aumento de su deuda, que algunos atribuyen a las sanciones de Bruselas contra Moscú. Todo esto significa que, si la UE quiere recuperar su capacidad de negociación con la región, no puede presentarse como un bloque antagónico a las potencias emergentes, sino como un socio con el que se pueden construir relaciones estables, fiables y duraderas.

Asociaciones interregionales

Los acuerdos con asociaciones son el instrumento de política exterior más poderoso de que dispone la UE ya que ha dominado las relaciones UE-ALC durante décadas. Europa reforzó las relaciones con organizaciones de la región como el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), la Comunidad Andina (CAN), la Comunidad del Caribe (Caricom) y, más recientemente, con la Alianza del Pacífico, además de Mercosur.

Esta política se ha visto obstaculizada por la fragmentación de algunos de los procesos de cooperación interregional en América Latina debido a debilidades institucionales y conflictos ideológicos. Sin embargo, los cambios políticos en Colombia, Brasil y Chile han propiciado una mayor cooperación entre los países de ALC y han abierto una ventana de oportunidad para celebrar una Cumbre de la UE con la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) en julio de 2023, al inicio de la presidencia española de la UE. Es la primera vez desde 2015 que se celebra la cumbre, debido a tensiones políticas previas.

Los acuerdos de asociación fueron también la respuesta de la UE a la ampliación de los Tratados de Libre Comercio (TLC) entre EEUU y los países de la región. La hoja de ruta inicial comenzó con las negociaciones con Mercosur, pero mientras éstas permanecían estancadas, se avanzaba con otros países. No por casualidad, los primeros acuerdos fueron con los países o grupos de países que habían firmado previamente un TLC con Estados Unidos: México (1997), Chile (2002), Caricom (2008), Centroamérica (2012), Colombia y Perú (ambos en 2012) y Ecuador (2013). En 2016, hubo incluso un acuerdo con Cuba, aunque éste presentaba muchas particularidades.

Los dos primeros, con México y Chile, se han renegociado desde entonces. En 2018 se alcanzó un nuevo acuerdo de principio con el gobierno mexicano, pero aún está en proceso de firma con algunos obstáculos finales. También se alcanzó un nuevo acuerdo con Chile en diciembre de 2022, pendiente de verificaciones legales. Estas negociaciones complementan las mantenidas con Mercosur y hablan del compromiso de la UE por adaptar los acuerdos al nuevo contexto internacional, en el que la referencia no es solo EEUU, sino cada vez más China y las tensiones comerciales entre ambos. Las exportaciones chinas, que no han dejado de aumentar en las últimas décadas, han reducido el peso relativo del comercio de la UE con la región ALC. Sin embargo, las exportaciones de servicios han seguido aumentando y la UE continúa siendo la principal fuente de Inversión Extranjera Directa (IED) en la región.

La “guerra comercial” entre China y Estados Unidos afecta tanto a la UE como a América Latina. Ha paralizado la Organización Mundial del Comercio y ha arrojado luz sobre la fragilidad de las cadenas de valor. También ha puesto al descubierto la vulnerabilidad a la gran dependencia de China en productos básicos y ha lanzado un nuevo debate sobre si el modelo de globalización económica que afecta a las instituciones y normas del comercio mundial ha tocado techo.

La gobernanza del comercio en el siglo XXI se basa más en normas que en barreras arancelarias u otras limitaciones. Los acuerdos de asociación de la UE ofrecen la oportunidad de avanzar en un marco normativo que incorpore los retos de la sostenibilidad y la transición y ayude a superar la competencia de bloques. La negociación de estos marcos también ayuda a difuminar la imagen de una UE como fortaleza reguladora que impone normas y reglamentos a otros países, en lugar de contribuyente a acuerdos multilaterales que refuercen los regímenes internacionales, especialmente en aquellas áreas que cuentan con poca regulación.

La importancia del acuerdo UE-Mercosur

Mercosur es el principal socio económico de la UE en América Latina, con una cuota de casi el 40% del comercio total; también absorbe la mayor parte de la IED europea en la región. El acuerdo UE-Mercosur es la joya de la corona de los acuerdos de asociación con la región. Sin embargo, la ratificación del acuerdo ha sido cuestionada en Europa por las acusaciones de los efectos negativos que puede tener en términos de una mayor deforestación de la selva amazónica. Sin embargo, este acuerdo, al igual que los celebrados con Chile y México, contiene un capítulo sobre comercio y desarrollo sostenible que va mucho más allá de los anteriores acuerdos de asociación. Incluye disposiciones dedicadas explícitamente a la silvicultura sostenible, impone el compromiso de promover el comercio de productos procedentes de bosques gestionados de forma sostenible, la cooperación en materia de conservación forestal y estipula la creación de un subcomité para la cooperación y para resolver cualquier desacuerdo. Se trata de requisitos que van más allá de los establecidos en cualquier otro acuerdo comercial de la Unión.

«El aumento del comercio con China condujo a una reprimarización de las economías del Mercosur y a una mayor dependencia de las industrias extractivas»

El coste de la falta de un acuerdo con Mercosur durante las dos últimas décadas es evidente: en 2000, cuando comenzaron las negociaciones UE-Mercosur, Europa era su principal socio comercial. Hoy, China está por delante. El aumento del comercio con China condujo a una reprimarización de las economías del Mercosur y a una mayor dependencia de las industrias extractivas. La resistencia de la UE a ratificar el acuerdo con Mercosur ha dañado su credibilidad y debilitado la confianza que la región de ALC solía tener en la Unión.

Sin embargo, ante el implacable avance de China y la creciente competencia con Washington, la respuesta de Europa debe ser proactiva y no defensiva. Al promulgar el tratado con Mercosur, la UE se adelantaría por primera vez a EEUU en el principal mercado de la región.

Un valor compartido entre ambas regiones es la defensa del multilateralismo. Sin embargo, la comprensión del término no es la misma; Europa sigue alineada con los valores del orden mundial liberal mientras que en muchos países de ALC cobran fuerza posiciones revisionistas que abogan por la necesidad de reformas acordes con el mundo multipolar y que reflejan la visión decolonial que emerge del llamado Sur Global. Reclaman un mayor compromiso para impulsar la Agenda 2030 de Naciones Unidas, que sufrió reveses durante la pandemia. Para ello, es necesario promover alianzas entre diversos actores en una estructura de gobernanza multinivel en la que el regionalismo y el interregionalismo tengan un lugar en la reconfiguración del orden global.

La aplicación del acuerdo UE-Mercosur sería un gran paso en esta dirección. La presidencia española de la UE durante el segundo semestre de 2023 quiere dar un nuevo impulso a la relación. La firma del acuerdo de asociación es una oportunidad que no debe desaprovecharse.

Artículo traducido del inglés de la web de Internationale Politik Quarterly (IPQ).