Los integrantes del Consejo de Seguridad tuvieron oportunidad de realizar algo de autocrítica la semana pasada. El 7 y 8 de noviembre, representantes de los miembros del Consejo de Seguridad asistieron a un taller de trabajo con sus homólogos de los cincos países elegidos para 2020 (Estonia, Nigeria, Túnez, Vietnam y San Vicente y las Granadinas). El evento, convocado por Finlandia, era uno de las dos oportunidades anuales para que los miembros del Consejo de Seguridad discutan sus esfuerzos colectivos –la otra, un retiro con el secretario general, se celebró en mayo– y sus conversaciones pudieron ser bastante francas.

De acuerdo con un detallado resumen del pasado taller, “un participante lamentaba que existiera una imagen predominante del Consejo de Seguridad como un órgano que se está volviendo menos efectivo y menos influyente con el tiempo”. Similares lamentos se escucharían este año. Como señaló Crisis Group en un informe a finales de abril –publicado en la víspera del retiro con el secretario general–, el Consejo de Seguridad tropezó gravemente en los primeros meses de 2019. Sus miembros “discutieron con amargura sobre Venezuela, tuvieron dificultades para sostener el proceso de paz yemení, y no se llegó a posiciones comunes sobre los acontecimientos en Sudán y Libia”. Seis meses después, el diagnóstico se mantiene en gran parte. El Consejo de Seguridad no ha discutido sobre Venezuela desde mayo –incluso los miembros que querían hacer más piensan que la crisis está demasiado polarizada– y encuentran complicado responder a los recientes estallidos de violencia en Yemen. Se ha hecho poco para detener la lucha en curso en Libia y –aparte de aceptar mantener a las fuerzas de paz de la ONU en Darfur– se hizo una escasa contribución a la transición política de Sudán. Se ha respondido de manera indecisa a otros desafíos, incluida la crisis de Cachemira y la incursión de Turquía en Siria.

Muchos comentaristas solo se acuerdan del Consejo de Seguridad cuando la diplomacia se rompe y uno o más miembros permanentes recurren al veto

Muchos comentaristas solo se acuerdan del Consejo de Seguridad cuando la diplomacia se rompe y uno o más miembros permanentes recurren a un veto. Aun así, este año no ha sido especialmente dramático. China y Rusia vetaron de manera conjunta dos resoluciones impulsadas por Occidente –una en febrero demandando nuevas elecciones en Venezuela y otra en septiembre demandando un alto el fuego en el noroeste de Siria–, en línea con los números de los últimos años. Pero es un error centrarse en los vetos como el único –o incluso el más usado– indicador de la disfunción del Consejo de Seguridad.

Analizando la ONU de cerca, tres sutiles pero inquietantes tendencias están patentes desde abril. La primera es un gradual pero significativo resentimiento en las relaciones entre China y los miembros occidentales del Consejo de Seguridad. La segunda es la ampliación de las divisiones entre Estados Unidos y sus aliados europeos sobre el papel del foro en la respuesta a dosieres problemáticos como Siria o Corea del Norte. La tercera es el crecimiento de las disputas sobre cómo el Consejo de Seguridad lidia con las crisis en África –lo que ha creado una división entre diplomáticos africanos y no africanos, e incluso entre los propios funcionarios africanos– que Crisis Group cubrió en un informe en junio. Merece la pena evaluar estas tres tendencias.

Las relaciones occidentales con China empeoran

El más significante de estos cambios concierne las relaciones occidentales con China. Mientras Pekín gana influencia en el sistema de la ONU, preocupando a los círculos políticos de EEUU, el país asiático, por lo general, ha sido más cauteloso en el Consejo de Seguridad que en otros foros multilaterales. Los miembros occidentales generalmente han correspondido, evitando la fricción con los chinos en todos los asuntos, salvo algunos. Incluso en una cuestión asiática divisivo como la crisis de los rohinyá en Myanmar, los europeos y EEUU se han abstenido de obligar a China a vetar resoluciones que atacan al gobierno en Naypyidaw, en contraste con sus recurrentes peleas públicas con Rusia por Siria. En abril, caracterizamos la actitud de los diplomáticos occidentales hacia China en el Consejo de Seguridad como un “acomodo mutuo”.

Mientras Pekín gana influencia en la ONU en los últimos años, China ha sido más cautelosa en el Consejo de Seguridad que en otros foros multilaterales

Este año, sin embargo, los diplomáticos occidentales se han acercado a una línea más dura con China en el Consejo de Seguridad, y los chinos, a su vez, se han vuelto más asertivos. Esta tendencia es sintomática de un deterioro más grave de la relaciones entre China, por una parte, y de EEUU y la mayoría de los europeos, por otra, provocada por diferencias sobre el comercio, la competencia tecnológica y el equilibrio de poder en la región de Asia-Pacífico. El Consejo de Seguridad es, como mucho, tangencialmente relevante para la mayoría de estas tensiones. Pero es una plataforma para que cada parte lance críticas gratuitas, con bajo coste, sobre las políticas de la otra.

Las situaciones en la región china de Xinjiang y Cachemira han sido los puntos principales de la fricción sino-occidental en el Consejo de Seguridad. Desde principios de año, altos cargos diplomáticos occidentales en Nueva York se han preocupado por cómo abordar el asunto del encarcelamiento de un millón de uigures en Xinjiang. En julio, EEUU y Alemania plantearon el asunto en una “acalorada” sesión a puerta cerrada del Consejo de Seguridad. Poco después, 22 naciones –incluyendo todos los miembros de Europa occidental del Consejo de Seguridad– firmaron una carta al presidente del Consejo de Derechos Humanos, con sede en Ginebra, esbozando sus preocupaciones. EEUU, que se retiró del Consejo de Derechos Humanos en 2018, no fue signatario, pero respaldó una declaración similar en la Asamblea General el mes pasado. Esta campaña de críticas a través de la ONU inevitablemente ha irritado a los chinos, quienes reunieron a 37 socios para firmar una contra-carta al Consejo de Derechos Humanos que respalda la respuesta de China a “los graves desafíos del terrorismo y el extremismo” en Xinjiang.

Conversaciones sobre Afganistán han resaltado las tensiones occidentales con China, que amenazan con vetar una resolución rutinaria que renueve el mandato de la Misión de Asistencia de la ONU (Unama, por sus siglas en inglés) en Kabul este septiembre. La razón inmediata fue que el texto no incluía un lenguaje positivo sobre el impacto regional de la Nueva Ruta de la Seda china. Mandatos anteriores de la Unama incluían ese tipo de lenguaje, pero EEUU insistió en que se eliminase durante las negociaciones en marzo de este año. Si bien China dejó de usar su veto, aceptando una fórmula de compromiso que elogia la “conectividad” en Asia Central, muchos diplomáticos se sorprendieron de que Pekín se involucrara en una disputa pública sobre una cuestión de redacción como esta.

Ahora sí parece posible que las crecientes diferencias geopolíticas con Pekín puedan complicar gravemente las relaciones en la ONU en el futuro

China mostró su lado asertivo nuevamente en el Consejo de Seguridad en agosto, al exigir una reunión a puerta cerrada sobre la decisión de India de despojar a Cachemira de la condición de Estado y lanzar una importante operación de seguridad. Este debate –el primero del Consejo de Seguridad sobre Cachemira desde 1971– coloca a los chinos, quienes respaldaban las críticas de Pakistán sobre la política de India, contra EEUU y Rusia, que apoyaban firmemente a Nueva Delhi. El hecho de que la reunión se llevase a cabo fue interpretado ampliamente como una victoria para Pakistán, pero a India no le causó ningún daño real, ya que la mayoría de los participantes, incluidos europeos y estadounidenses, manifestaron su oposición a seguir con el asunto. Quizá de una importancia más relevante fue la disposición de China para impulsar la reunión, lo que indica que podría estar dispuesta a arriesgarse en el futuro a más luchas públicas en la ONU, en contraste con su postura cautelosa anterior.

El combate diplomático limitado es poco habitual en la diplomacia de la ONU. Pero las fricciones de este año podrían presagiar más enfrentamientos. Algunos diplomáticos occidentales han alimentado durante mucho tiempo la esperanza de poder persuadir a China para establecer una asociación más estrecha en el Consejo de Seguridad, y en particular para romper con Rusia en los debates de la ONU en crisis como la de Siria. Ahora parece posible que crecientes diferencias geopolíticas con Pekín puedan complicar gravemente las relaciones en la ONU en el futuro, con independencia de lo que haga Rusia.

Estrategias divergentes en Europa y EEUU

Si EEUU y Europa están considerablemente unidos en sus crecientes sospechas sobre China, sus estrategias en la ONU han divergido de manera significativa en otros desafíos mayores. En abril advertimos de que “el grupo occidental se está dividiendo en el Consejo de Seguridad”, citando ejemplos que incluyen la negativa de Washington a respaldar una resolución británica que pedía un alto el fuego en Libia y las diferencias franco-estadounidenses sobre si la ONU debería financiar las operaciones antiterroristas lideradas por África en el Sahel. Diplomáticos estadounidenses y europeos lograron limitar las consecuencias –Washington y París han enterrado sus diferencias sobre el Sahel en una serie de resoluciones redactadas con delicadeza–, pero sus actitudes hacia el Consejo de Seguridad continúan separándolos.

Un indicador de esta tendencia ha sido una inclinación de los miembros europeos del Consejo de Seguridad, y particularmente del E3 –Reino Unido, Francia y Alemania, que estará en el Consejo de Seguridad hasta finales de 2020–, para adoptar posiciones públicas firmes en los casos en que EEUU no esté convencido del valor de la acción de la ONU.

Esta tendencia ha sido más notable con respecto a la península coreana, un lugar problemático donde el E3 por lo general se ha diferenciado de estadounidenses y chinos. Sin embargo, eso cambió este verano, después de que Pyongyang lanzase una serie de pruebas de misiles que violaban las resoluciones de la ONU. EEUU, con la esperanza de mantener viva la diplomacia bilateral con la República Popular Democrática de Corea pese al fracaso de la cumbre de Hanói entre Donald Trump y Kim Jong-un, se abstuvo de convocar reuniones del Consejo de Seguridad sobre estas provocaciones. Por el contrario, el E3 ha insistido en convocar reuniones después del lanzamiento de misiles, tanto en agosto como en octubre, como una forma de reiterar la relevancia de la ONU. EEUU no ha tratado de bloquear estas discusiones, pero ha señalado su falta de entusiasmo por ellas. La nueva representante permanente de EEUU, Kelly Craft, que se ha ganado el crédito por asistir a un número inusualmente alto de reuniones rutinarias para un embajador de EEUU, se saltó las consultas cerradas de octubre sobre Corea del Norte.

Los eventos en Siria han subrayado aún más las diferencias de la administración Trump con sus aliados europeos en cómo y cuándo emplear el Consejo de Seguridad

Los diplomáticos europeos afirman que su perseverancia con tales reuniones puede ayudar a Washington, ya que EEUU puede decirle a Pyongyang que lo está protegiendo de la presión del Consejo de Seguridad y, a cambio, pedir más cooperación en la diplomacia bilateral. Sin embargo, desde una perspectiva estadounidense, estas discusiones parecen en gran medida superfluas, ya que China y Rusia se oponen firmemente a cualquier nueva sanción de la ONU o incluso a declaraciones redactadas sobre el asunto. Las diferencias de enfoque del E3 y EEUU son, en algunos aspectos, de naturaleza táctica. Ambos coinciden en la importancia continua de las sanciones de la ONU a Corea del Norte, aunque algunos diplomáticos del E3 se preocupan de que Washington pueda cambiarlas por concesiones nucleares limitadas de Corea del Norte en el próximo año. Sin embargo, también reflejan una división más básica sobre el valor –o la inutilidad– de la participación de alto perfil del Consejo de Seguridad en la diplomacia de crisis.

Los eventos en Siria han subrayado aún más las diferencias de la administración Trump con sus aliados europeos en cómo y cuándo emplear el Consejo de Seguridad. Aunque EEUU y los aliados europeos apoyaron conjuntamente una resolución de alto el fuego en el enclave rebelde de Idlib en septiembre –dando lugar al segundo veto sino-ruso del año–, la incursión de Turquía en el noroeste kurdo les dejó divididos. Cuando el E3, Bélgica y Polonia presentaron conjuntamente una declaración a mediados de octubre pidiendo un alto el fuego, EEUU tuvo dificultades para responder, lo que probablemente refleje la confusión de políticas en Washington, que pasó de dar luz verde a la incursión a aplicar sanciones en protesta. En un movimiento poco habitual, EEUU se unió a Rusia negándose a respaldar el texto europeo. (Las declaraciones del Consejo de Seguridad, a diferencia de las resoluciones, requieren el apoyo por consenso). Aunque el Consejo de Seguridad logró emitir una declaración de dos líneas expresando preocupación por la situación, y la embajadora Craft pidió unilateralmente un alto el fuego después de las críticas públicas por ponerse del lado de Moscú contra los aliados de los EEUU, la falta de unidad occidental fue sorprendente.

Mientras los europeos continúan viendo al Consejo como el principal foro para resolver los problemas globales, la administración Trump tiene una visión mucho más prejuiciosa

Mientras que los funcionarios europeos continúan viendo al Consejo de Seguridad como el principal foro mundial para resolver los problemas de paz y seguridad, los altos funcionarios de la administración Trump, incluidos el presidente y el secretario de Estado, Mike Pompeo, tienen una visión mucho más prejuiciosa. Ese escepticismo no ha disminuido incluso después de la partida del asesor de seguridad nacional, John Bolton, muy crítico con la ONU. Aunque EEUU ha utilizado el Consejo de Seguridad como un foro para denunciar a Irán –Pompeo visitó Turtle Bay en agosto para protestar por el comportamiento de Teherán en el Golfo–, esto tiende a verse sobre todo como postureo, acentuando la división entre Washington y Bruselas sobre la cuestión del acuerdo nuclear con Irán. De hecho, los embajadores europeos respondieron a la presentación de Pompeo en agosto afirmando unánimemente la necesidad de salvar el acuerdo.

El E3 no necesariamente seguirá siendo un frente unido en la ONU. Muchos diplomáticos europeos sospechan que Reino Unido se alejará de Francia y Alemania cuando ocurra el Brexit. Y la voz de Berlín en Nueva York se reducirá una vez que termine su mandato en el Consejo de Seguridad. Pero aun así, las diferencias que separan a los miembros del Consejo Europeo probablemente serán menores en comparación con las que separan a Europa de EEUU. Así, Washington y las opiniones divergentes de sus aliados europeos sobre cómo usar el Consejo de Seguridad pueden ser una fuente recurrente de frustración, al menos mientras la administración Trump esté en el cargo, ya que los europeos insisten en la actual relevancia de la ONU, mientras EEUU sigue su propio camino.

Tensiones sobre las crisis africanas

Si bien los miembros europeos del Consejo de Seguridad se han coordinado de manera estrecha en 2019, los tres miembros africanos del organismo (Costa de Marfil, Guinea Ecuatorial y Suráfrica, conocidos como A3) también parecían dispuestos a establecer posiciones comunes más fuertes en nombre de su continente. Suráfrica, en particular, ha trabajado duro para garantizar la unidad A3 y promover las posiciones del Consejo de Paz y Seguridad (PSC, por sus siglas en inglés) de la Unión Africana (UA) en Nueva York. Sin embargo, como señalamos en un informe en junio, esto ha producido complicaciones tanto en la ONU como en la UA, ya que el Consejo de Seguridad se ha resistido a los esfuerzos del A3 por imponerse con respecto a la gestión de crisis en el continente, y al A3 le ha sido difícil coordinarse con el PSC en Addis Abeba.

Las limitaciones de la influencia del A3 eran especialmente obvias sobre Sudán

Ambos problemas se ilustraron claramente en los últimos seis meses. Las limitaciones de la influencia del A3 eran obvias sobre Sudán. Después de la destitución del presidente sudanés Omar al Bashir en primavera, el A3 instó al Consejo de Seguridad a respaldar los firmes llamamientos de la Unión Africana para una transición a un gobierno civil. Rusia y China, que tienen estrechos vínculos con las fuerzas armadas sudanesas, se opusieron. Enfurecido por esta postura, y aparentemente sorprendido por la falta de deferencia de China con las opiniones del continente, el A3 emitió declaraciones conjuntas respaldando la posición de la UA y criticando implícitamente la inacción del Consejo de Seguridad. Esto supone una novedad y un paso hacia una diplomacia africana más coordinada en el Consejo de Seguridad, a pesar de que no han cambiado las posturas de China y Rusia.

Suráfrica también se ha encontrado en una disputa inesperada con el PSC de la UA, irónicamente por una iniciativa para fortalecer las operaciones de paz de la Unión Africana. Durante más de una década, los miembros de la UA han argumentado que la ONU debería financiar las operaciones militares lideradas por África, además de las fuerzas dirigidas por la ONU. Etiopía, el predecesor de Suráfrica en el A3, intentó impulsar una resolución que afirmara este objetivo a fines de 2018, pero EEUU se opuso por una combinación de razones financieras y técnicas. Este episodio provocó un malestar generalizado entre los funcionarios estadounidenses y del A3. Suráfrica buscó resolver el problema este verano manteniendo algunas conversaciones entre el A3 y EEUU sobre cómo encontrar un camino a seguir.

Ambas partes consideraron que, aunque lejos de ser decisivos, estos debates fueron constructivos y se mantuvieron de buena fe. Suráfrica presentó una nueva resolución sobre el asunto a principios de septiembre. Sin embargo, aunque los diplomáticos occidentales consideraron que el borrador era una base justa para las negociaciones, los miembros del Consejo de Paz y Seguridad se quejaron de que no habían sido suficientemente consultados sobre el texto y advirtieron de que podría imponer restricciones inaceptables en la toma de decisiones de la UA en futuras operaciones de paz. El 19 de septiembre, ante la frustración de los surafricanos, el PSC envió una carta al A3 exigiendo que cesaran las negociaciones sobre el texto.

Si bien es difícil para la UA lanzar operaciones de paz a gran escala sin el apoyo directo o indirecto de la ONU, los líderes y mediadores africanos son cada vez más propensos a encontrar formas de trabajar en torno al Consejo de Seguridad

Estas no han sido las únicas fuentes de tensión de la UA y la ONU en los últimos seis meses. El Consejo de Seguridad, por ejemplo, rechazó las reclamaciones del PSC para el nombramiento de un enviado conjunto de la UA y la ONU a Libia. En muchas situaciones de crisis, tales fricciones aumentan los costes de transacción del día a día en la gestión de crisis en África, ya que las dos organizaciones discuten sobre sus mandatos y estrategias en ausencia de coherencia de alto nivel. Si bien es difícil para la UA lanzar operaciones de paz a gran escala sin el apoyo directo o indirecto de la ONU, los líderes y mediadores africanos son cada vez más propensos a encontrar formas de trabajar en torno al Consejo de Seguridad en situaciones –como la transición política en Jartum– donde no hay necesidad de que las fuerzas de paz creen estabilidad.

¿Diplomacia silenciosa para reducir las tensiones del Consejo?

Las tensiones en evolución descritas anteriormente han contribuido a una disminución general en la calidad de la diplomacia del Consejo de Seguridad. A medida que los miembros del Consejo de Seguridad luchan cada vez más por encontrar un terreno común sobre cómo manejar las crisis, recurren a declaraciones públicas y reuniones simbólicas para dar a conocer sus diferencias. Los diplomáticos que han regresado a Turtle Bay después de servir en el Consejo de Seguridad durante el período posterior a la guerra fría comentan con frecuencia cómo hay menos negociaciones sustantivas que en sus destinos anteriores. Incluso los representantes de países fuera del Consejo de Seguridad –que tradicionalmente han argumentado que el organismo debería ser más transparente– se preocupan porque el Consejo de Seguridad dedica demasiado tiempo a las reuniones públicas y muy poco a los intercambios de opiniones genuinas en consultas cerradas.

En el retiro en mayo del Consejo de Seguridad con el secretario general, la representante permanente británica, Karen Pierce, sugirió que sus colegas embajadores mantuviesen reuniones más informales, sin agendas o registros establecidos, para discutir cómo manejar sus diferencias. Esta propuesta fue bien recibida, y ha habido al menos tres reuniones bajo la “fórmula de Pierce” en los últimos seis meses.

Pero incluso si estas conversaciones extraoficiales están haciendo algo bueno –y parece demasiado pronto para decirlo–, la gran cantidad de disputas que continúan surgiendo en todo el Consejo de Seguridad subraya que sus problemas no son simplemente una cuestión de proceso u oficio diplomático. Son síntomas fundamentales, como argumentamos en abril, de una tendencia descendente más amplia en la cooperación internacional. Las confrontaciones de los diplomáticos occidentales con sus homólogos chinos en Nueva York son producto de fricciones más profundas con Pekín, las diferencias entre europeos y estadounidenses reflejan diferencias transatlánticas cada vez mayores sobre el valor del multilateralismo, y las tensiones de la Unión Africana y la ONU reflejan el antiguo deseo de las potencias africanas de tener una mayor influencia sobre su seguridad regional.

Si los miembros del Consejo de Seguridad se consultasen y resolviesen problemas en silencio, podrían mitigar algunas de las consecuencias de estas tensiones generales. Sin embargo, no pueden eliminar las fuentes de esas tensiones de Turtle Bay. Los miembros entrantes del Consejo de Seguridad deben prepararse para un viaje difícil. Como hemos argumentado en otra parte, todavía hay oportunidades ocasionales para que la ONU ayude a resolver conflictos a pesar de su letargo estratégico. Es el trabajo de los diplomáticos de Nueva York mantener vivos los canales de comunicación sobre esas oportunidades durante largos períodos de frustración diplomática.

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