Suráfrica, AGOA y el no alineamiento

En 1998, acompañado por el presidente estadounidense Bill Clinton y con la Montaña de la Mesa al fondo, el presidente surafricano Nelson Mandela (tras dar una calurosa bienvenida al presidente estadounidense) aprovechó la oportunidad de su primera conferencia de prensa conjunta para defender el derecho del país a mantener relaciones positivas con Libia, Cuba e Irán.

Treinta minutos después, al responder a una pregunta de los medios de comunicación sobre la Ley de Crecimiento y Oportunidades para África (AGOA, por sus siglas en inglés) y el “gran número de cláusulas de condicionalidad” que incluía, el presidente Mandela reconoció que su administración tenía “serias reservas” sobre la legislación propuesta y que “no era aceptable”.

Veintiséis años después, las diferencias entre Pretoria y Washington han vuelto a plantear cuestiones sobre la participación de Suráfrica en la AGOA. El actual enredo se ha avivado por la percepción de que Suráfrica ha abandonado su tradicional política de no alineamiento, lo que, en opinión de algunos miembros del Congreso, podría justificar su exclusión del programa.

En un momento de retroceso democrático y de intensificación de la competencia mundial en África, sería un error negar el acceso preferente al mercado estadounidense a Suráfrica, una de las democracias más sólidas y de las economías más industriales de África.

Al mismo tiempo, la propuesta del Congreso de que la administración Biden emprenda una revisión estratégica de las relaciones bilaterales tiene sentido, siempre que incluya consultas con representantes del gobierno, el sector privado y la sociedad civil sudafricanos.

El deterioro de las relaciones entre EEUU y Suráfrica

La preocupación de Washington por la orientación de la política exterior surafricana se acentuó cuando Suráfrica acogió a Rusia y China para unas maniobras navales conjuntas en febrero de 2023, que coincidieron con el primer aniversario de la invasión rusa de Ucrania.

Las relaciones bilaterales parecían estar en su punto más bajo el pasado mes de mayo, cuando el embajador estadounidense en Suráfrica, Ruben Brigety, alegó en una conferencia de prensa que Pretoria había proporcionado armas a Moscú a través de un barco sancionado, el Lady R. Criticando a Suráfrica por su “escandaloso” antiamericanismo, el embajador Brigety cuestionó la autenticidad en su pretensión de permanecer neutral entre las potencias mundiales.

En respuesta a estos y otros acontecimientos, cuatro influyentes miembros del Congreso, entre ellos el senador Chris Coons, enviaron en junio una carta al secretario de Estado, Antony Blinken, en la que sugerían que Suráfrica podría dejar de tener derecho a los beneficios de la AGOA, dado que había acogido las maniobras navales y suministrado armas a Rusia, y que pronto albergaría la Cumbre de los BRICS. Los senadores pidieron al gobierno de Biden que trasladara el foro AGOA previsto en Suráfrica en octubre. (El foro siguió adelante según lo previsto).

Más tarde, en octubre, muchos en Estados Unidos se mostraron contrariados por la decisión de la ministra surafricana de Relaciones Internacionales y Cooperación, Naledi Pandor, de mantener una llamada con el líder de Hamás. La frustración de Washington con Suráfrica, especialmente en el Congreso, aumentó aún más cuando Pretoria acudió al Tribunal Internacional de Justicia en enero de 2024 para denunciar el genocidio cometido por Israel en respuesta a los atentados del 7 de octubre.

El Congreso de EEUU contraataca

En respuesta a estas acciones, el senador Coons intensificó su presión sobre Sudáfrica presentando un borrador para el debate de la legislación revisada de la AGOA, que exigiría al representante comercial estadounidense una revisión inmediata de Suráfrica fuera de ciclo (esta disposición no se incluyó en la legislación copatrocinada por el senador en abril de 2024).

El mes pasado, la Comisión de Asuntos Exteriores de la Cámara de Representantes aprobó una legislación bipartidista que exigiría una revisión completa de la relación bilateral con Suráfrica. La legislación afirmaba que las acciones del Congreso Nacional Africano (CNA), en el poder en Sudáfrica, eran “incoherentes con su política declarada de no alineamiento en los asuntos internacionales”. Se criticó al CNA por estrechar lazos con China y Rusia y por su “historial” de alineamiento con actores como Hamás e Irán.

AGOA y el no alineamiento

Parte de la legislación habilitadora de la AGOA exige a los países beneficiarios que establezcan economías de mercado y pluralismo político, que eviten acciones que socaven la seguridad nacional de Estados Unidos y que no incurran en graves violaciones de los derechos humanos, entre otras condiciones.

La mayoría de los 20 países que han perdido su estatus desde la promulgación inicial de la legislación lo han hecho por golpes de estado, conflictos o violación de los derechos humanos. A ningún país se le ha denegado el acceso por no ajustarse a una política exterior determinada. De hecho, no hay ninguna referencia al no alineamiento en la legislación habilitante.

Al mismo tiempo, uno de los principios de la no alineación es el compromiso de las naciones emergentes de evitar alianzas con grandes potencias o bloques, lo que concuerda con las recientes acciones de Pretoria. Aunque Suráfrica ha organizado dos veces maniobras navales conjuntas con Rusia y China (la primera fue en noviembre de 2019), ha realizado maniobras militares conjuntas con Estados Unidos en cuatro ocasiones: en 2011, 2013, 2017 y 2022.

Suráfrica fue también la primera nación africana en unirse a los BRICS, y la primera nación africana en unirse al G20 (la Unión Africana se convirtió en miembro el año pasado). El país acogió la cumbre de los BRICS el año pasado y acogerá la cumbre del G20 el año que viene. China fue el principal mercado de exportación de Suráfrica el año pasado ($12,5 mil millones), seguido de EEUU ($8,4 milliones).

Además, el Congreso Nacional Africano (CNA) lleva mucho tiempo identificándose con la causa palestina. Los palestinos perdieron sus tierras en 1948. Es el mismo año en que el Partido Nacional de Suráfrica tomó el poder y empezó a implantar el apartheid, despojando a los sudafricanos negros de sus tierras mediante la creación de “homelands” o bantustanes.

Está claro que Estados Unidos y Suráfrica han tenido “desacuerdos de principios”, como dijo recientemente el presidente Cyril Ramaphosa. Pero es difícil ver cómo estas diferencias –o la diplomacia surafricana de los dos últimos años– han socavado la seguridad nacional de Estados Unidos.

¿Hacia dónde vamos?

Estos días, los surafricanos votarán en sus séptimas elecciones democráticas consecutivas. Muchos sondeos pronostican que el partido gobernante, el ANC, obtendrá por primera vez menos del 50% de los votos, por lo que una cuestión clave es si el país se moverá en una dirección más centrista o populista.

Dadas las actuales turbulencias en las relaciones entre EEUU y Suráfrica y la importancia de las inminentes elecciones del país, los próximos meses serían un momento propicio para que Washington llevara a cabo una revisión bilateral de la relación en consulta con las principales partes interesadas. Las conclusiones podrían contribuir a informar la política estadounidense, independientemente del partido que gane en noviembre y, con suerte, conducir a un fortalecimiento de las relaciones.

Varios ámbitos son claramente prioritarios para ambos. En la seguridad, Suráfrica ha desempeñado un papel constructivo en el mantenimiento de la paz en la conflictiva provincia mozambiqueña de Cabo Delgado. Más recientemente, Suráfrica ha desplegado 2.900 soldados en el este de la República Democrática del Congo, con la esperanza de sofocar el conflicto. Una revisión de la política podría aclarar cómo podría apoyar EEUU el esfuerzo de Suráfrica por aumentar la seguridad y el desarrollo en ambos países.

En el frente económico, el presidente Ramaphosa se ha esforzado en los últimos meses por ampliar el papel del sector privado para resolver los graves déficits de energía, agua e infraestructuras del país. Con 600 empresas estadounidenses domiciliadas en el territorio, merece la pena explorar cómo la experiencia empresarial y la inversión podrían desempeñar un papel en este esfuerzo.

En relación con esto está la necesidad de acelerar la puesta en marcha de la Asociación para la Transición Energética Justa (JETP, por sus siglas en inglés), de 8.500 millones de dólares, que se anunció en la COP26, con el firme apoyo de Estados Unidos y otros países. La JETP se centra en la transición del sector energético de Suráfrica del carbón a fuentes de energía más limpias.

Por último, dada la reciente oleada de golpes de Estado en el Sahel y África Central, Suráfrica y EEUU están bien situados para colaborar en estrategias de fortalecimiento de la democracia en toda la región. Iniciar una revisión política sobre cómo EEUU y Suráfrica pueden mejorar la seguridad regional, la transición energética y la democracia en África, entre otros ámbitos, redunda en interés de ambos países. Negar a Sudáfrica los beneficios de la AGOA –lo que la convertiría en el décimo país africano que pierde el acceso al programa en cuatro años– solo alejaría a Pretoria de las asociaciones y los mercados occidentales.

Artículo traducido del inglés de la web de Brookings.