Siete lecciones sobre construcción de Estados

Fallamos al predecir la guerra en la antigua Yugoslavia. Después de Bosnia, descansando en los laureles, repetimos nuestro error con la degeneración de Kosovo en un conflicto abierto. La sabiduría intervencionista de la comunidad internacional se puso a prueba de nuevo en Afganistán e Irak y más recientemente en Libia.

Hoy día, mientras el conflicto sirio amenaza con agravarse aún más, uno espera que al menos hayamos comprendido que la fase de ganar o finalizar una guerra debe ser vista únicamente como comienzo de la mucho más compleja y exigente tarea de alcanzar la paz, construir Estados y consolidar naciones.

He mantenido durante mucho tiempo que hay siete lecciones para la construcción de naciones a las que hay que prestar atención cada vez que una intervención deja inestabilidad a su paso. Los he estado perfeccionando desde que la guerra de Bosnia terminase hace dos décadas, momento en el que por primera vez me vi inmerso en la más compleja y exigente fase de recuperación.

Lección 1: Establecer deprisa un entorno seguro

El establecimiento de un entorno seguro supone mucho más que separar a las partes en conflicto. Mientras un arma sea vista como la forma más rápida para alcanzar poder o bienes, podemos estar seguros de que se va a utilizar. Habrá poco margen para desarrollar la parte fundamental de la recuperación económica: diálogo democrático y espíritu emprendedor.

En Irak hubo una grave escasez de soldados y planes para un entorno de posguerra seguro. La decisión de Estados Unidos de disolver prácticamente todas las estructuras del régimen anterior, incluido el ejército al completo, es probablemente una de las peores decisiones de la historia de los esfuerzos posconflictos. Se abrió la puerta a una inestabilidad que todavía hoy asola la región del Levante y Mesopotamia.

En Libia, la ingenuidad alcanzó cotas nuevas después de que las reservas masivas de armamento del régimen previo fueran saqueadas. Prácticamente no se hizo ningún esfuerzo para desarmar a los grupos rivales; de hecho, diferentes miembros de la comunidad internacional lo que hicieron fue armar a algunos de ellos. La inestabilidad de Libia se extendió por el Sáhara, haciendo necesarias nuevas intervenciones y operaciones internacionales de paz.

Lección 2: Centrarse primero en la construcción estatal

Con frecuencia se dice que la tarea inmediata tras la guerra es la reconstrucción, lo que implica la necesidad de despilfarrar dinero en reconstruir casas, puentes y cualquier otra cosa que haya sido destruida por el conflicto.

De hecho, el principal desafío es casi siempre reconstruir el Estado. Si esto se consigue, se tendrá la posibilidad de progresar en otras tareas. Si se falla, se puede estar seguro de que fallará todo lo demás.

Desde el principio, el foco tiene que estar en la construcción de una infraestructura política que una a las fuerzas en competencia y garantice algún tipo de orden, y en crear un marco de gestión económica que promueva el empleo y el crecimiento.

La esencia de muchas situaciones posconflicto es que a veces existe mucha nación y muy poco Estado. Por tanto, la tarea principal es la construcción de un Estado que pueda trascender las diferentes agendas nacionales –étnica, cultural, religiosa– que de otra manera corren el riesgo de quedar apartadas.

Lección 3: Saber qué tipo de Estado construir

Los Estados se asientan en diferentes encarnaciones y es importante establecer desde el principio cuál de ellos se va a construir. Esto requiere acuerdos sobre el marco constitucional y en muchos casos tratar de resolver por adelantado algunos de los problemas centrales del conflicto.

En toda la zona del antiguo Imperio Otomano, desde Bihac en el noroeste de Bosnia hasta Basora en el Golfo, al sureste, nos hemos enfrentado esencialmente al mismo desafío de concebir un marco constitucional que pueda ser aceptado por distintos grupos nacionales o culturales.

El objetivo fundamental de la construcción estatal es prevenir la desintegración nacional, la cual, a pesar de los grandes esfuerzos desde 2003, es ahora una posibilidad real en Irak, con enormes implicaciones para toda la región.

Esto se debe a que el gobierno de Bagdad se enfrenta ahora a una grave crisis de legitimidad entre grupos clave. En cualquier constitución de nuevo cuño, los diferentes grupos deben ser capaces de aceptar que cualquier solución duradera es aquella que cumple las demandas mínimas de todos, a la vez que no cumple las máximas de ninguno.

Lección 4: Centrarse desde el principio en los requisitos previos para un crecimiento económico a largo plazo

Si bien las cuestiones humanitarias siempre están en primera línea, es peligroso darles preferencia sobre los desafíos a largo plazo. Debemos centrarnos desde el comienzo en establecer las condiciones más propicias para el crecimiento económico, dando prioridad a aspectos básicos como la moneda, los impuestos y el sistema bancario.

El destino de los Estados sancionados merece especial atención. Las estrictas sanciones a Irak antes de la guerra condujo a muchos de los empresarios y a la clase media a la pobreza o al exilio, forzando a la población a vivir financiada por Naciones Unidas y a un reparto de alimentos suministrado por el Estado. El país todavía no se ha recuperado.

La creación de empleos y la recuperación de una clase media dinámica es clave para una estabilidad duradera. Sin ellos, la desesperación y el resentimiento pronto interrumpirán incluso los esfuerzos más ambiciosos.

Lección 5: Promover un ambiente regional benévolo

En los Balcanes, el cambio de régimen en Zagreb y Belgrado fue la clave para mejorar las expectativas en Bosnia y Kosovo. La integración con la Unión Europea ha hecho mucho por regularizar la posición de Kosovo.

En Afganistán –puente del Asia Central y del Sur– la cooperación de todos los Estados vecinos y regionales como condición para una estabilidad a largo plazo ha llegado con retraso, cooperación si acaso demasiado modesta, reconocido en el llamado Proceso de Estambul desde 2011.

En Irak, el fracaso al establecer un marco regional benévolo y coherente ha contribuido a prolongar los conflictos dentro del país. Con intereses fundamentales en juego para vecinos como Irán, Arabia Saudí y Turquía, cualquier tensión regional está destinada a repercutir dentro de Irak. Una estabilidad duradera será difícil de alcanzar hasta que las diferencias sean superadas, al menos en cierta medida.

Lección 6: Cuanto más apoyo internacional, más fácil será el proceso

Como demostraron los Balcanes, si el mundo exterior no puede ponerse de acuerdo sobre los términos de una solución política, será sorprendente si lo hacen los combatientes. La guerra en Siria, camino de los siete años, ilustra trágicamente esta realidad. Si el Consejo de Seguridad de la ONU está dividido, no hay forma de evitar un país dividido.

Algún tipo de marco propiciado por la ONU puede ayudar, pero no existe garantía. Es muy difícil ir contra la legitimidad dada por la ONU y el Consejo de Seguridad. Y cuanta mayor es la legitimidad de cualquier iniciativa de construcción estatal, menos necesidad de coerción existe.

La construcción de la paz es un proceso mucho más frágil, complejo, costoso y prolongado que luchar en una guerra. De acuerdo con esto, una alianza de paz normalmente necesita tener más alcance que una alianza de guerra.

Lección 7: La construcción nacional requiere tiempo y recursos

Como primer Alto Representante de Bosnia, me dijeron que todo debía concluir en un año. Cuando se aceptó que eso era una locura, se declaró un nuevo plazo de dos años. Veinte años después de la guerra, todavía hay un Alto Representante en Sarajevo y algunos actores internacionales siguen creyendo que esto es vital para mantener al país unido.

La consolidación de la paz requiere una gran cantidad de paciencia. También de recursos, por parte de aquellos más capaces de proporcinarlos.

Actualmente, alrededor de 110.000 personas están desplegadas en operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU por todo el mundo, además de los desplegados por la Unión Europea, la OTAN y la Unión Africana. Pero el porcentaje de apoyo de países europeos se ha reducido desde más de un 40% a menos de un 7%. Y EE UU solo aporta 82 personas a todas las operaciones de la ONU. Nos enfrentamos a déficits todavía más acusados en otras áreas críticas, como administradores, jueces, policías e ingenieros.

Conclusión

La construcción de una nación o un Estado después de un conflicto sigue siendo una de las tareas más complejas que la comunidad internacional puede afrontar. Si bien las amargas experiencias de las últimas décadas han desalentado a muchos, no hay duda de que debemos prepararnos para más de estas misiones en el futuro.

Sabemos que Estados fallidos en áreas lejanas pueden amenazar nuestra seguridad: es el obvio flagelo del terrorismo; los efectos desestabilizadores de los grandes flujos de refugiados; y la producción de drogas duras es preponderante en Estados fallidos, con sus rutas comerciales de la muerte volviéndose altamente desestabilizadoras.

Frente a nosotros, en algún punto del tiempo, descansa la tarea de traer alguna forma de estabilidad al Levante cuando la guerra de Siria llegue a su fin, las fuerzas del fundamentalismo hayan sido derrotadas y los actores regionales hayan alcanzado un consenso sobre qué es necesario hacer.

Cuando ese día llegue, será la madre de todos los desafíos en consolidación del Estado y de la paz. Y debemos prepararnos para afrontarlo.

Artículo de la serie “El futuro del conflicto” de International Crisis Group para celebrar el 20º aniversario de la organización. politicaexterior.com publicará en español los 20 ensayos de la serie.