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Secesionismo en la UE: entre la integración y la atomización
No hay una respuesta europea para los conflictos entre regiones y Estados. Un Estado puede modificar interna y democráticamente su configuración. Una separación de Escocia de Reino Unido no habría ofrecido inconvenientes jurídicos insalvables en la Unión Europea, ya que se había pactado la celebración de un referéndum.
En 2004 entró en vigor la “doctrina Barroso”, llamada así por el entonces presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durao Barroso. Según esta interpretación jurídica, un nuevo Estado que se desgaja de un país de la Unión y se declara independiente ya no forma parte del bloque. Tampoco obtendrá automáticamente el estatus de nuevo miembro. Habría que volver a solicitar la adhesión, un proceso siempre largo. Además, todos los países miembros, tendrían que aprobar esas negociaciones. Barroso había formulado esta doctrina para frenar movimientos secesionistas.
¿Existe el riesgo de un “efecto dominó” si prosperara el desafío catalán? La lista de regiones europeas con algún tipo de aspiración nacionalista es larga. Examinemos cinco ejemplos.
En Francia, Córcega plantea un desafío independentista que amenaza con aflorar de nuevo. Desde los años setenta la lucha por la independencia tuvo tintes violentos. Hubo ataques contra representantes o símbolos del Estado francés, así como contra franceses “de tierra firme”. Se llevaron a cabo aproximadamente un millar de asaltos, atentados con dinamita y robos a mano armada contra bancos y estructuras turísticas. En los años noventa hubo disputas internas en la organización. Las distintas facciones llegaron a enfrentarse en una “guerra abierta” en 1995, con 15 muertos y varios heridos.
El conflicto sigue vigente pese al abandono de la lucha armada hace tres años por parte del Frente de Liberación Nacional de Córcega. En las legislativas de junio, tras la llegada de Emmanuel Macron al Elíseo, se eligieron por primera vez tres diputados nacionalistas de esta isla de 300.000 habitantes a la Asamblea Nacional.
En cualquier caso, hace dos años se rechazó su demanda de mayor autonomía y la petición de cooficialidad para el corso. El centralismo de París no presta mucha atención a las lenguas regionales porque las considera un peligro para la unidad.
Otro apunte sobre Francia: la Constitución gala veta –con la llamada cláusula de intangibilidad– la posibilidad de alterar su carta magna para permitir una secesión. En España no hay una cláusula similar.
En Alemania, una república federal, citaremos –y el problema es muy leve comparado con otras zonas europeas– Baviera. Aunque su nombre oficial Freistaat Bayern (Estado Libre de Baviera) pueda indicar otra cosa, se trata tan solo de un apelativo que comparte con los Länder de Sajonia y Turingia. Incluso Hamburgo y Bremen –que tienen rango de estado federado– son ambas Ciudades Libres y Hanseáticas. Ninguno de sus parlamentos pueden legislar en materias en que no tienen competencias.
El Reino de Baviera (Königreich Bayern) fue un Estado que existió desde que Napoleón abolió el Sacro Imperio en 1806 hasta 1918. Tuvo que hacer concesiones territoriales (Tirol y Voralberg al Imperio austríaco) y se anexionó Franken (Franconia), entre otros. Desde la unificación alemana en 1871, Baviera ha seguido siendo parte de Alemania hasta hoy.
La Bayernpartei (Partido de Baviera) es una formación fundada en 1946. Su estrategia fue despertar el sentimiento patriótico y mostrarse como el partido que mejor representa la identidad bávara. En la primera legislatura de la RFA (1949-1953), ocupó diecisiete escaños en el Bundestag. Entre 1962 y 1966, formó parte de una pequeña coalición con la Unión Social Cristiana (CSU). Tras esa breve experiencia de gobierno pasó a la irrelevancia política sin representación parlamentaria. ¿Qué sucedió? El clero de la católica Baviera se alineó con la CSU, que desde entonces –y asociada a nivel federal con la Unión Demócrata Cristiana– ha dominado la escena política.
Con su rendimiento económico es el Land que más aporta a los fondos de cohesión interregionales (Länderfinanzausgleich). Preferiría ceder menos dinero para equilibrar la brecha entre los Bundesländer pobres y ricos. Una de sus demandas es un nuevo pacto fiscal. Sin embargo, muchos bávaros olvidan que Baviera fue hasta la reunificación de 1989 receptor de fondos.
Y cabe preguntarse si Franken se separaría del proyecto secesionista. Como hemos visto, Franconia –que también cuenta con una minúscula Frankenpartei (Partido para Franconia)– y Baviera han sido entes diferenciados. Tienen historias y dialectos propios.
Los separatistas bávaros –minoritarios– pueden parecer más radicales que escoceses y catalanes, puesto que su objetivo es situarse tanto fuera de Alemania como de Europa. Desde luego, con sus casi 13 millones de habitantes sería el noveno estado más poblado de la UE.
El Tribunal Constitucional alemán ha dictado una sentencia por la que rechaza referendos de autodeterminación. Y el artículo 31 de la Ley Fundamental señala la primacía del Derecho Federal sobre el de los Länder.
En Reino Unido, el Brexit ha reavivado el conflicto con Escocia, región semiautónoma desde 1998, con un Parlamento y amplias competencias, salvo la política exterior y la defensa. Londres permitió en 2014 un referéndum sobre la independencia y la mayoría votó en contra. Hay un paralelismo solo relativo con Cataluña en cuanto al argumento de que “administramos mejor”. Pero Escocia sí fue un Estado soberano hasta que se aprobó el Acta de Unión en 1707. Sin olvidar que para la consulta escocesa hubo consenso y respeto a la legalidad. Con el Brexit, la cuestión vuelve a estar presente. Como anunció Nicola Sturgeon, del Partido Nacional Escocés y jefa del gobierno autónomo, hay que respetar la voluntad de los escoceses que mayoritariamente optaron por permanecer en la UE. Anunció un nuevo referéndum para la primavera de 2019, si bien el retroceso de los independentistas en las generales de junio ha aplazado la reclamación. Además, los sondeos señalan que el resultado sería similar al de 2014. De todos modos, el problema no está, ni mucho menos, solucionado.
Y recuérdese que en caso de secesión, también Escocia se vería obligada a solicitar la readhesión a la UE, si bien tras el Brexit Reino Unido ya no sería miembro de la Unión y no podría impedirlo.
En Italia se ha querido ver asimismo un impacto de la causa separatista. En cuanto a los antecedentes del movimiento secesionista en el norte hay que decir que es artificial por carecer de base histórica. Es de marcado carácter económico. Se genera en Lombardía, Aosta, Piamonte, Liguria, Véneto y Emilia-Romagna a través de la banca y la industria, gran parte del capital económico italiano. Muchos creen que las regiones del centro y sur del país malgastan el dinero. La Liga Norte en los años noventa quería la independencia de Padania, del nombre italiano “pianura padana”, llanura del Po. En 1996 su líder, Umberto Bossi, proclamó la independencia unilateral, una declaración que no tuvo el más mínimo efecto.
En los referendos del 22 de octubre en Lombardía y Véneto se ha exigido una mayor autonomía, al tiempo que con ello se mitiga el impulso soberanista. Se preguntó a los ciudadanos si querían más independencia financiera. En ambas regiones, más del 90% del electorado respondió Sí. Pero los italianos del norte no quieren proclamar un Estado independiente. Una diferencia sustancial con Cataluña es que la consulta fue legal: desde 2001, la Constitución establece que todas las regiones italianas pueden solicitar derechos autónomos adicionales. Por ello, los presidentes regionales del Véneto y de Lombardía, Luca Zaia y Roberto Maroni, respectivamente, subrayaron que la consulta se llevaba a cabo “en el marco de la unidad nacional”.
A ambos les gustaría tener mano libre en asuntos como seguridad interna y leyes de inmigración, pero son áreas que explícitamente no se pueden transferir a las regiones y son administradas desde Roma. Véneto y Lombardía son responsables en conjunto de un tercio del poder económico de Italia.
La Liga Norte propaga la idea de un federalismo fiscal para Italia. La Liga, que promovía en sus orígenes la independencia de Padania, ha pasado a ser una fuerza federalista con un discurso contra el euro y los inmigrantes. Lo que prevé la carta magna italiana, en su artículo 116, es la posibilidad de un mayor grado de autonomía para las regiones que no disfrutan de un estatuto especial: territorios de Valle D’Aosta, Trentino-Alto Adige (Trentino-Tirol del Sur), Friuli-Venezia-Giulia, Cerdeña y Sicilia.
Quizá para esa mayor autonomía financiera no hubiera sido necesario un referéndum. De hecho, los críticos creen que la Liga ha querido utilizarlos como escenario propagandístico, con vistas a las elecciones parlamentarias de 2018.
La independencia sigue latente en Italia. En febrero el gobierno italiano de Paolo Gentiloni tuvo que impugnar una ley de Véneto que preveía reconocer a su población como una “minoría nacional” dentro del Estado.
También en el caso de Tirol del Sur (Alto Adige-Südtirol) el factor económico es claro. Su estructura económica se caracteriza por un especial sistema de cooperación entre agricultura e industria y un sector turístico muy fuerte.
La región puede incluso conservar parte de los ingresos públicos. Con su saneada economía no quiere depender políticamente de Roma, cuyas deudas han propiciado la idea del separatismo. Italia es, después de Grecia, el país más endeudado de la zona euro. Lo que ocurre es que aquí hay que sumar además razones históricas, sociales y políticas. Esta región perteneció hasta el final de la Primera Guerra Mundial a Austria-Hungría, pasando luego a Italia. Tras la Segunda Guerra Mundial obtuvo cada vez mayor autonomía política e idiomática. El Alto Adige es de habla mayoritariamente alemana, con capital en Bolzano. En la Provincia Autónoma ambos idiomas son cooficiales.
El separatismo en Bélgica es peculiar. En las elecciones legislativas de 2014, la nacionalista Nueva Alianza Flamenca (N-VA) fue la más votada. Reivindica la creación de una República Flamenca. Su líder, Bart De Wever, quiere la independencia y está convencido de que si eso ocurre Bélgica se “evaporará” al perder más de la mitad de sus habitantes y poder económico.
En Flandes, la región más rica, se habla flamenco. Valonia es más pobre, en especial tras la reconversión industrial sufrida. Francófona y de mayoría católica, nunca ha contado con un Estado y fue parte de la corona española durante dos siglos. ¿Pasaría a ser parte de Francia? ¿Y qué ocurriría en Bruselas, simbólica por ser también la capital de la UE, y donde ambas lenguas son oficiales?
El deseo de Flandes de poseer su propio Estado ha llegado a paralizar el gobierno de Bélgica. Un país que en los últimos 50 años ha vivido seis reformas constitucionales que han ido despojando poco a poco de competencias al ejecutivo central.
La tentación de la parte rica de deshacerse de la más pobre sea quizá más alta. Con todo, los flamencos han abandonado en los últimos años sus reivindicaciones independentistas, aunque siguen reclamando cuotas de autonomía al gobierno central para diferenciarse de sus vecinos valones. Al igual que en Escocia, es improbable que se recurra a la vía unilateral. El debate ha perdido fuerza.
Derecho a la autodeterminación frente al derecho a decidir
En lo tocante al Derecho Internacional, hay que decir que el pretendido “derecho a decidir” no existe. Es una expresión que carece de contenido jurídico. Sí se ha dado, en cambio, el derecho a la autodeterminación de los pueblos establecido en la Carta de la ONU en 1945. Este derecho solo alcanza a los “pueblos y países sujetos a dominación colonial”. Es cierto que la autodeterminación también se ha formulado como un pre-derecho humano de carácter colectivo y como un derecho de “todos los pueblos”. Conviene aclarar, no obstante, que esto se refiere a minorías dentro de un Estado sometidas a opresión o discriminación. Cuando se ha producido una violación masiva de los derechos humanos fundamentales y una sistemática discriminación. Algo que, hoy día, no ocurre en el seno de la Unión.
Volviendo a la UE, conviene señalar que el Comité de las Regiones, donde se encuentran representados estos entes, es un órgano consultivo. La propuesta de despojar de poder a los Estados y otorgarlo a las regiones solo multiplicaría las dificultades en el funcionamiento de la UE. Ni la atomización ni la proliferación de pequeños Estados conllevaría un progreso real.
Sí, en cambio, a la integración y sí al –tantas veces malinterpretado– principio de subsidiaridad. Que en el contexto europeo las instancias políticas superiores intervengan solo en la medida en que las inferiores no puedan conseguir un objetivo o lograrlo con la misma eficacia que una instancia superior. Es necesario encontrar el equilibrio entre el poder central de la UE y la máxima devolución de poder a las autoridades regionales y locales.
Eso no se consigue con nuevas fragmentaciones y fronteras. El nacionalismo siempre a la búsqueda de enemigos ha provocado demasiado dolor en el viejo continente. Hoy, el riesgo de contagio es limitado. La UE no alentará movimientos secesionistas que puedan desestabilizar los gobiernos de sus Estados miembros o las propias instituciones comunitarias.
