Scorecard: las dos caras de la política exterior española

En 2014, pese a que la política exterior española continuó marcada por la crisis económica, se apreció una mayor implicación de España en asuntos exteriores, lo que podría suponer un año de transición hacia un nuevo ciclo más positivo. Por una parte, los recortes presupuestarios siguieron restringiendo los recursos dedicados a la acción exterior, especialmente las tres “D”: diplomacia, desarrollo y defensa. Por otra parte, el gobierno priorizó la restauración de la reputación internacional de la economía española a través de una narrativa Spain is back. Así, se ha buscado proyectar una imagen de economía solvente tratando de superar la percepción de España como eslabón débil de la zona euro. De esta manera, se resaltaba el retorno del crecimiento, un aumento en la inversión extranjera y la mejora de las condiciones financieras para afianzar a España como una economía fiable y un destino de inversión apetecible.

A pesar de que la diplomacia española es tradicionalmente cautelosa, en 2014 se ha mostrado más activa e inclusiva que en años anteriores. Así, destacan los esfuerzos por repensar la acción exterior española dentro de un contexto europeo y global de cambio. El año pasado aumentaron las iniciativas de política exterior vinculadas a instituciones y mecanismos nacionales, como la aprobación de una moción parlamentaria no vinculante instando al reconocimiento de Palestina, la aplicación de la Ley de Acción y del Servicio Exterior del Estado y la redacción de una nueva Estrategia de Acción Exterior con un marcado carácter europeísta.

Por otra parte, el perfil internacional de España se ha beneficiado del logro de un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para el bienio 2015-2016, lo que marcará el centro de la agenda exterior del gobierno en el último tramo de su mandato. Esto obligará a una mayor implicación en la gestión de los asuntos globales, forzando a tomar posición a la diplomacia española. Ejemplo de ello son las presidencias de los tres comités del consejo que ostenta: no proliferación de armas de destrucción masiva, sanciones a Irán y sanciones a Corea del Norte.

España en el Scorecard

Este informe anual del Consejo Europeo de Relaciones Exteriores (ECFR) valora la actuación de la política exterior europea y clasifica a los Estados miembros de la Unión Europea en función de su capacidad de liderazgo y bloqueo en diversos asuntos de proyección exterior de la Unión. La situación de España en el centro de la tabla de puntuaciones de la última edición del Scorecard parece indicar que la política exterior española parece haber seguido dos vías diferentes en 2014. En algunas cuestiones España siguió un enfoque paneuropeo, especialmente en dimensiones europeas que se alinean con las prioridades gubernamentales, como la Unión Energética y la negociación del TTIP (Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión). Sin embargo, durante 2014 Madrid se mostró más reactiva que proactiva en las tres grandes crisis que impactaron en el vecindario de la UE: el conflicto en Ucrania, el surgimiento del autoproclamado Estado Islámico y la pandemia del ébola. En todos estos casos España se mostró reacia a participar plenamente en respuestas colectivas, actuando a remolque de los acontecimientos. Destaca la baja percepción de riesgo ante el desafío que representa para la UE la desestabilización del vecindario oriental, especialmente el conflicto en Ucrania. La postura española es un claro ejemplo de la enorme brecha que existe entre los miembros orientales y meridionales en cuanto a percepciones en materia de seguridad. El gobierno español ha mantenido una actitud muy tibia, reticente a la imposición de sanciones, matizada por la anexión de Crimea por Rusia, que ha sido leída desde los temores secesionistas en casa.

España también se sumó a la ola general de realpolitik, cultivando las relaciones bilaterales y potenciando los lazos económicos con grandes potencias o actores de tamaño medio con la intención de consolidar la internacionalización de su tejido productivo a través de las exportaciones y la promoción de infraestructuras. Este énfasis en la geoeconomía ha llevado en ocasiones a pasar por alto cuestiones como el fomento de la democracia, la promoción de los Derechos Humanos y la consolidación del Estado de Derecho. Las autoridades españolas han tendido a utilizar un enfoque legalista para ocultar su falta de compromiso en estas áreas, delegando muchas responsabilidades a los actores multilaterales. Especialmente en los casos en los que España tiene un mayor interés por incrementar las relaciones económicas, como los de China, Rusia o Estados de Asia Central. Así, el año pasado una reforma exprés restringió el modelo español de jurisdicción universal con la intención de no irritar a Pekín. Además, la campaña diplomática para obtener asiento en el Consejo de Seguridad aconsejaba no hacer excesivo hincapié en estos aspectos para recabar todos los apoyos posibles.

España lidera tres indicadores del Scorecard, todos ellos ligados a Oriente Próximo y el norte de África y el Sahel. En Siria, el gobierno español ha invertido fuertemente en los esfuerzos de facilitación con la oposición siria –a veces arriesgando críticas de otros socios de la UE– a través de iniciativas como la reunión de Córdoba de los grupos de la oposición siria. También ha sido un firme defensor de las políticas de la UE que se alinean con estos objetivos. Sin embargo, estas iniciativas diplomáticas han ido en paralelo a un perfil prudente a la hora de participar en la coalición contra el Estado Islámico. A pesar de ello, España ha enviado un contingente de 300 efectivos a Irak para entrenar al ejército y además tiene desplegados más de 100 militares en Turquía en el marco del dispositivo defensivo que la OTAN.

El activismo español en el flanco sur se reflejó sobre todo en su liderazgo en la crisis libia y su interés por el resto del Magreb. España organizó una conferencia sobre Libia en Madrid en septiembre de 2014, cuyo objetivo era dar un impulso a la participación regional en una solución política apoyando los esfuerzos de mediación dirigidos por la ONU. Iniciativas similares han tenido lugar en el marco 5 + 5 (Argelia, España, Francia, Italia, Libia, Malta, Marruecos, Mauritania, Portugal y Túnez), que España presidió en 2014.

En términos de despliegues en misiones multinacionales en el vecindario sur, España ha desempeñado un papel de liderazgo en una zona que constituye una prioridad estratégica para la seguridad española. Así, durante 2014 proporcionó apoyo político, económico y militar de las misiones francesas y de la UE en Gabón, Mali, Níger, República Centroafricana, Senegal y Somalia. En Oriente Medio España mantiene más de 500 efectivos en Líbano en la misión de Naciones Unidas UNIFIL y también ha mostrado su compromiso con Afganistán, a través de su participación en la nueva misión Resolute Support de la OTAN.

España solo suspendió uno de los componentes del Scorecard: el apoyo humanitario a Oriente Próximo. La principal razón de esta calificación proviene de su falta de apoyo a los cuatro millones de refugiados sirios en comparación con otros Estados miembros de la UE como Suecia, Alemania o Países Bajos. El compromiso en este área de Madrid (130 plazas entre 2013 y 2014) es a todas luces insuficiente.

¿Hacia un nuevo ciclo en política exterior?

Algunas de las inercias apuntadas aún hacen que España siga boxeando por debajo de su peso en el escenario internacional. Se observan brotes verdes pero los esfuerzos por remontar la erosión de la presencia de España en el exterior podrían verse truncados por las cuatro citas electorales que jalonan 2015, eventos que suelen virar la mirada hacia los asuntos domésticos. En tal caso nos encontraríamos ante un bienio (2014-15) de transición hacia una salida de la crisis de la acción exterior española que finalizaría con la legislatura. Esperemos que los logros obtenidos durante los últimos meses no se desvanezcan y sirvan para afianzar la ansiada recuperación en el ámbito de la proyección en el exterior.

Para ello Madrid debe saber jugar sus cartas en Europa. España está llamada a desempeñar un papel relevante en la acción exterior común de la Unión en aspectos como salvamento marítimo en el Mediterráneo, seguridad energética, vecindario sur y coordinación antiterrorista. También puede ejercer un mayor liderazgo en las relaciones con América Latina y usar sinergias comunitarias para tener mayor presencia en Asia-Pacífico y recuperar parte del terreno perdido en cooperación al desarrollo, donde España parece haber decidido que su sitio ahora está en el vagón de cola. Es el momento de apostar por la acción exterior en el marco europeo. Especialmente cuando la Alta Representante, Federica Mogherini, se dispone a renovar la Estrategia Europea de Seguridad de 2003 y España dispone de un asiento en el Consejo de Seguridad. Hagámoslo.

Por Álvaro Imbernón, investigador en ESADEgeo-Centro de Geopolítica y Economía Global e investigador nacional para España en el ECFR Scorecard 2015. @alvaro_ims