Reordenación de la seguridad transatlántica

La invasión rusa de Ucrania está reordenando la seguridad transatlántica. Los gobiernos europeos han aumentado sus presupuestos de defensa y están poniendo en marcha nuevas iniciativas para contrarrestar la amenaza rusa. Estados Unidos ha reforzado su presencia en el escenario europeo y ha reafirmado su compromiso con las garantías de seguridad de la OTAN. Entre los aliados transatlánticos, las anteriores divisiones internas han perdido relevancia y se han desbloqueado algunos debates estancados.

En particular, la guerra ha cambiado los términos de tres debates que han definido las discusiones estratégicas transatlánticas en los últimos años. Las líneas divisorias tradicionales entre europeístas y atlantistas se están redibujando, se está desarrollando una nueva división del trabajo entre la OTAN y la Unión Europea, y el equilibrio de poder entre los aliados está cambiando. Seis meses después del inicio del ataque de Rusia contra Ucrania, está surgiendo un nuevo orden para la cooperación transatlántica en materia de seguridad.

Europeístas contra atlantistas

La guerra de Ucrania ha abierto el viejo debate entre europeístas y atlantistas en Europa, que en los últimos años se había centrado en la controvertida idea de una UE estratégicamente autónoma. A veces caricaturizado como una oposición binaria entre un orden de seguridad transatlántico liderado por Estados Unidos y el surgimiento de la UE como gran potencia geopolítica, el debate se ha vuelto más complejo y matizado a raíz de la invasión. Se trata de una evolución positiva para el futuro de la asociación de defensa entre Estados Unidos y Europa, derivada de un nuevo contexto estratégico que ha reforzado simultáneamente la cooperación transatlántica y ha obligado a Europa a asumir más responsabilidades.

«A veces caricaturizado como una oposición binaria entre un orden de seguridad transatlántico liderado por EEUU y el surgimiento de la UE como gran potencia geopolítica, el debate se ha vuelto más complejo y matizado a raíz de la invasión»

Desafiando años de debate sobre una inminente retirada de Estados Unidos de Europa, este país respondió a las acciones de Rusia demostrando su compromiso con la seguridad europea. Tanto antes como después del 24 de febrero, la administración Biden ha llenado un vacío que ningún país o institución europea podía cubrir. Estados Unidos ha tomado la delantera proporcionando una importante cantidad de información a los aliados, coordinando las respuestas políticas transatlánticas y proporcionando ayuda económica y militar a Ucrania. La guerra en Ucrania también ha reconfigurado los planes estadounidenses de reorientar las actividades de la OTAN hacia China. La cumbre de la OTAN celebrada en Madrid el pasado mes de junio, que en un principio iba a versar sobre “China, el ciberespacio y el clima”, se centró en cambio en la amenaza rusa. Esto conviene a los europeos, que son escépticos a la hora de enfrentarse militarmente a China. Y aunque la política de defensa de Washington seguirá dando prioridad a los desafíos planteados por China, en Madrid la alianza asumió compromisos de tropas a largo plazo que pretenden disuadir eficazmente a Rusia en los próximos años.

Los recientes compromisos de EEUU con Europa han sido apoyados hasta ahora por el Congreso de EEUU con un fuerte nivel de bipartidismo. En mayo, la Ley de Asignaciones Suplementarias Adicionales para Ucrania, que proporcionaba una ayuda adicional de 40.000 millones de dólares a Ucrania, fue aprobada con 368 frente a 57 votos en la Cámara de Representantes y 82 frente a 11 votos en el Senado. Ahora que se acercan las elecciones de mitad de mandato en Estados Unidos, es posible que esto no siga siendo así, ya que estos compromisos no cambian la centralidad del Indo-Pacífico en la política exterior y de defensa estadounidense. Son, no obstante, una señal de que la competencia entre EEUU y China y el futuro de las garantías de seguridad de EEUU en Europa no se ven como un juego de suma cero.

China y Rusia se ven cada vez más como un desafío global común en EEUU, que requiere una doble contención, o como dice el cuestionado adagio “caminar mientras se masca chicle”. EEUU sigue siendo indispensable para hacer frente a la amenaza rusa en Europa, pero también Europa es indispensable para contener las ambiciones globales de China. La profundización de la cooperación estratégica entre “el dragon” y “el oso” aumenta la probabilidad de que EEUU siga siendo un contribuyente voluntarioso a la seguridad europea. La cuestión más relevante es si EEUU tiene el ancho de banda político, económico, tecnológico y militar necesario para mantener sus inversiones al mismo tiempo que la competencia china.

Al menos, bajo la administración Biden, EEUU se ha mostrado más abierto a trabajar con la UE como interlocutor en materia de seguridad europea. La forma en que ambas partes han estado coordinando los regímenes de sanciones es el ejemplo más evidente, pero el inminente reto de financiar la reconstrucción de Ucrania también hará que la cooperación entre EEUU y la UE sea aún más central, especialmente desde que la UE ha concedido el estatus de país candidato a Ucrania. El esfuerzo de reconstrucción, que requerirá enormes recursos financieros de los socios mundiales, podría ser dirigido por la Comisión Europea con el respaldo de EEUU, ya sea en el marco del plan “RebuildUkraine” o de otros mecanismos. Estas posibles vías de cooperación entre EEUU y la UE se basan en la tendencia existente de mejorar los diálogos estratégicos que se iniciaron antes de la invasión rusa y que abordan cuestiones como China, la defensa, el comercio, las normas digitales y tecnológicas, así como el cambio climático. Aunque el futuro de estos diálogos sigue siendo muy vulnerable a la volatilidad de la política estadounidense, los incentivos financieros y la práctica institucional que hay detrás de ellos pueden resistir un posible cambio de administración en Washington.

La futura integración de Finlandia y Suecia en la OTAN ha erosionado aún más la división entre europeístas y atlantistas. Ahora que sólo cuatro Estados miembros de la UE no formarán parte de la Alianza (Austria, Chipre, Irlanda y Malta), la defensa colectiva de la UE está casi totalmente cubierta por el artículo 5. Esto debilita los argumentos de la propia solidaridad mutua y las ambiciones de defensa colectiva de la UE. También proporciona nuevos argumentos a los que están a favor de un pilar europeo dentro de la OTAN como forma de profundizar en la coordinación entre ambas organizaciones.

«Ahora que sólo cuatro Estados miembros de la UE no formarán parte de la Alianza (Austria, Chipre, Irlanda y Malta), la defensa colectiva de la UE está casi totalmente cubierta por el artículo 5»

Otro símbolo del floreciente acuerdo de paz entre europeístas y atlantistas es el actual compromiso francés en la OTAN. Dejando a un lado el comentario del presidente francés Emmanuel Macron sobre una alianza “en muerte cerebral” de 2019, desde febrero Francia se ha convertido en una nación marco de la OTAN en Rumanía, desplegando 500 tropas en el país como parte de la Fuerza de Respuesta de la OTAN, al tiempo que reafirma que la cooperación europea en materia de defensa debe ser un pilar de la OTAN y no un sustituto.  A nivel nacional, el presidente Macron ha pedido una “economía de guerra” para hacer frente a los desafíos de la guerra de alta intensidad. Menos de un año después de la crisis de AUKUS, las relaciones franco-estadounidenses y franco-australianas también han mejorado y un diálogo estratégico más positivo sobre el Indo-Pacífico parece estar ahora al alcance. La reanudación de una reunión trilateral Australia-Francia-India es un paso en la dirección correcta. Estos avances podrían ayudar a superar tensiones inútiles tanto a nivel europeo como transatlántico.

Una nueva división del trabajo entre la OTAN y la UE

A medida que disminuye la división entre europeístas y atlantistas, se está rediseñando la división del trabajo entre la UE y la OTAN. Los modelos anteriores que dividían la provisión de seguridad transatlántica según líneas geográficas —defensa territorial en el este y gestión de crisis en el sur— siempre han sido defectuosos. No pueden resistir la actual reordenación de la seguridad transatlántica. Por un lado, la division en dos escenarios ya no es apropiado. La amenaza rusa está claramente presente tanto en el este como en el sur de Europa. Y los efectos secundarios de la guerra en Ucrania se están dejando sentir en el sur a través de la hambruna, la inestabilidad política y la migración masiva. La anexión ilegal de Crimea por parte de Rusia en 2014 ya puso a la alianza en el camino de vuelta a su tarea principal de defensa territorial. Ante los resultados históricamente escasos y el compromiso de EEUU de poner fin a sus guerras eternas, la fatiga de la intervención militar se extendió entre los aliados. La precipitada retirada de la OTAN de Afganistán puso otro clavo en el ataúd de las ambiciones de gestión de crisis de la alianza. La invasión rusa de Ucrania ha reorientado firmemente a la OTAN hacia el Este.

Al mismo tiempo, también parece improbable un traspaso de la antorcha de la gestión de crisis entre la OTAN y la UE. La retirada francesa de Malí y el “replanteamiento” de la estrategia militar en África por parte de Macron han llevado a otros gobiernos de la UE a revisar críticamente sus propios despliegues. La UE no se encuentra en un lugar en el que pueda desempeñar de manera creíble el papel de proveedor de seguridad en la vecindad sur de Europa, dada la escala militar y la complejidad de los desafíos. El último documento estratégico de defensa de la UE, la Brújula Estratégica de 2022, intentó sentar las bases de una mayor capacidad de intervención militar de la UE. Pero ideas como la de una fuerza de reacción rápida de la UE con capacidad para desplegar rápidamente 5.000 soldados en una crisis tienen pocas probabilidades de éxito. Demasiados obstáculos —entre ellos la falta de capacidades, preparación y perspectiva estratégica común de Europa— se interponen en el camino de una gestión de crisis creíble dirigida por la UE. La dificultad para llegar a un consenso sobre el despliegue como unión hará que los Estados miembros que sí quieran intervenir militarmente se agrupen en coaliciones de voluntarios, utilizando cuarteles generales nacionales.

En cambio, desde el comienzo de la invasión rusa de Ucrania, los esfuerzos de defensa de la UE han tomado una dirección diferente. La UE se está centrando en su papel como proveedor de capacidades y potencia industrial de defensa, más que como potencia de defensa operativa. El Fondo Europeo para la Paz, por ejemplo, es un ejemplo de la contribución de la UE a la defensa de Ucrania en su calidad de centro de coordinación. Otro ejemplo es el esfuerzo de la Comisión Europea por empujar a los Estados miembros a participar en más adquisiciones conjuntas de defensa. Tras años de recortes descoordinados en la defensa europea, la Comisión intenta ahora evitar la descoordinación en el gasto de defensa, prevenir una mayor duplicación y fragmentación, y evitar que los Estados miembros gasten todo el nuevo dinero de defensa en capacidades adquiridas fuera de Europa.

Apoyar las adquisiciones conjuntas de la UE en materia de defensa es, sin duda, el siguiente paso lógico para apoyar la I+D conjunta en materia de defensa, algo que la Comisión ya hace a través del Fondo Europeo. Pero cuando se creó el Fondo, los Estados miembros se mostraron escépticos respecto a una mayor ampliación de las competencias de la Comisión y les preocupaba duplicar los esfuerzos de planificación de capacidades de la OTAN. Sin embargo, hoy en día el claro papel de liderazgo militar de la OTAN en Ucrania puede apaciguar a los que han guardado celosamente el liderazgo de la alianza sobre la política de defensa en Europa. Esta aclaración podría abrir una oportunidad para alinear las iniciativas de capacidad de defensa de la UE con los propios procesos de planificación de la defensa de la OTAN y liberar el camino para una nueva división funcional del trabajo entre las dos organizaciones, que permita a ambas jugar con sus puntos fuertes: dos organizaciones con alcance geopolítico; la OTAN una alianza militar, la UE una potencia de defensa, industrial y geoeconómica.

Un equilibrio de poder cambiante en Europa

La política interna europea también ha cambiado en los últimos seis meses. Está surgiendo un nuevo equilibrio de poder, que afecta notablemente a la centralidad del motor franco-alemán. La idea de que París y Berlín podrían seguir siendo, con el apoyo de la Comisión Europea, los principales impulsores de las reformas y ambiciones europeas fue crucial para el presidente Macron y su Gobierno durante su primer mandato y sustentó muchos supuestos del acuerdo de coalición del nuevo Gobierno alemán. Las dificultades a las que se enfrentan París y Berlín a nivel bilateral —especialmente en lo que respecta a los proyectos industriales de defensa conjuntos, como el nuevo avión de combate europeo previsto (FCAS)— ya habían debilitado dicha narrativa. A largo plazo, la idea de un motor franco-alemán simplemente ya no refleja la realidad del debate estratégico europeo, y debería surgir una comprensión más matizada del liderazgo europeo.

La invasión rusa de Ucrania el 24 de febrero reivindicó a quienes en Europa habían evaluado con precisión la naturaleza de las ambiciones imperiales del presidente Vladimir Putin. Las élites políticas de Europa Central y del Este, que durante mucho tiempo se opusieron al gasoducto Nord Stream 2, a la dependencia energética y al compromiso diplomático con Putin, sienten ahora que se les ha dado la razón. Este sentimiento ha dañado efectivamente la legitimidad de París y Berlín como líderes estratégicos y ha elevado la influencia de los países del centro, del este y del norte. Para muchos, la política francesa y alemana desde la invasión ha sido demasiado débil o demasiado confusa, lo que se suma a estas críticas. Paralelamente, Estados Unidos y el Reino Unido han ganado sin duda en influencia política en la región, ya que sin duda prestan un apoyo más sustancial y asertivo a Ucrania y a los aliados de los flancos orientales.

El corazón geopolítico del continente europeo se ha desplazado significativamente hacia el este y el norte debido a la invasión rusa de Ucrania. La guerra ha dejado en segundo plano otras cuestiones de defensa y seguridad europeas y, por tanto, ha dado más influencia a los socios de Europa Central y Oriental, así como a los Estados nórdicos y bálticos. La geografía convierte a estos países en aliados de primera línea en el conflicto con Rusia. Sus tempranos y significativos aumentos en el gasto de defensa y el actual apoyo de EE.UU. les imprimen aún más credibilidad. Desde el punto de vista organizativo, la ampliación de la OTAN a Suecia y Finlandia, junto con el referéndum danés para poner fin a la exclusión voluntaria de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), está impulsando aún más a las dos organizaciones hacia el norte y el este. Además, los recursos políticos y burocráticos de la UE se gastarán en las candidaturas de Ucrania y Moldavia en los próximos años, consolidando estas tendencias a largo plazo.

Aunque todavía es difícil identificar todas las consecuencias institucionales de la guerra, la adhesión de Ucrania requerirá probablemente cambios en el funcionamiento de la UE. Es poco probable que todos los Estados miembros de la UE acepten el equilibrio de poder demográfico e institucional que supondría la integración de Ucrania. Por lo tanto, esto requerirá una definición más flexible y diferenciada de la integración europea, que debería ir acompañada de reformas para aumentar la eficacia de la UE. Los líderes europeos deberían perseguir una Europa de varias velocidades construida en torno a diferentes áreas políticas de integración, que permita a terceros países enchufarse a las iniciativas de seguridad y defensa. El canciller alemán Olaf Scholz reiteró recientemente su apoyo a este modelo.

Varios Estados miembros ya han expresado su oposición a estas reformas: les preocupa que vuelvan a dar poder a Francia y Alemania en detrimento de los Estados miembros más pequeños. Pero las nuevas formas de cooperación europea que surjan darán sin duda más margen de maniobra al adanismo, y no se centrarán necesariamente en la asociación franco-alemana. Independientemente de cómo evolucione la guerra en Ucrania, la cooperación transatlántica en materia de seguridad, tal y como la conocemos, no será impulsada únicamente por el motor franco-alemán.

Sin embargo, la pérdida de influencia de Francia y Alemania no debe interpretarse como el ascenso de Europa del Este contra Europa Occidental. En la práctica, los aliados europeos adoptan posiciones diferentes que no siempre se ciñen a esa división. Cuando, por ejemplo, el Primer Ministro saliente de Italia, Mario Draghi, afirmó el 31 de mayo que Italia era el único Estado miembro importante de la UE que apoyaba que se concediera a Ucrania el estatus de candidato a la adhesión a la UE, podría considerarse fácilmente que Roma se aliaba con los Estados centroeuropeos y bálticos contra París y Berlín. Sin embargo, al mismo tiempo, Italia presentó un plan de paz en torno al estatus neutral de Ucrania y la autonomía casi completa de Crimea y Donbás, lo que la situaría en oposición directa con las posiciones de Varsovia y Vilna. También dentro de la OTAN, la división este-oeste tampoco es una cuadrícula analítica pertinente. Mientras que Londres y Washington pueden haber estado más cerca de algunos Estados centroeuropeos y bálticos en la cuestión del apoyo prestado a Ucrania, el llamado “Eurocuadrilátero” —que incluye a Estados Unidos, Francia, Alemania y el Reino Unido — sigue siendo una agrupación influyente de aliados con un profundo nivel de coordinación política.

Orden emergente para la cooperación transatlántica en materia de seguridad

En los últimos seis meses se ha producido un proceso de evolución y reorganización que podría conducir a una clarificación de los términos de la seguridad transatlántica, y finalmente a un nuevo orden para la cooperación en seguridad transatlántica, basado en la flexibilidad y el pragmatismo con una división funcional del trabajo entre la OTAN y la UE.  Manifestado en alianzas siempre cambiantes forjadas para hacer frente a cada nuevo reto de seguridad, son necesarias tres condiciones —aunque probablemente no suficientes— para que se materialice.

En primer lugar, un nuevo orden creíble requeriría que los aliados europeos convirtieran efectivamente el nuevo gasto en seguridad, y que los responsables políticos estadounidenses tuvieran una visión a largo plazo de las opciones de inversión europeas. Aunque el dinero nuevo para la defensa es necesario, desgraciadamente no se traduce automáticamente en una mayor capacidad de actuación europea. Es necesario coordinar el gasto para dar prioridad a la seguridad de suministro europea y transatlántica sobre las preferencias nacionales. Los ciclos de producción de la defensa son largos, pero si los gobiernos europeos se modernizan y llenan las lagunas de sus ejércitos sólo con compras en el mercado, la industria de defensa europea se atrofiará. La decisión de Alemania de comprar los F-35 a EEUU en los primeros días de la guerra levantó algunas banderas rojas en Bruselas. Pero como Estados Unidos pretende aumentar sus propias ventas militares, es posible que no le entusiasmen más iniciativas de “compra europea”.

En segundo lugar, está la cuestión de la sostenibilidad. Al prometer gastar por fin el 2% de su PIB en defensa, Alemania podría haber esperado cambiar la conversación transatlántica sobre los rezagados europeos y dejar atrás su papel de oveja negra en el reparto de cargas económicas. Pero la credibilidad y la fiabilidad de la promesa de Berlín han pasado factura después de que el gobierno alemán indicara que su presupuesto de defensa podría volver a caer tras la subida inicial relacionada con Ucrania. Más allá de Alemania, la persistente inflación y los crecientes costes de la guerra para la economía europea podrían obligar a los gobiernos de muchos aliados a revisar sus compromisos de defensa en un futuro próximo.

En tercer lugar, y quizás lo más importante, una reorganización exitosa de la cooperación transatlántica en materia de seguridad requeriría que los aliados preservaran la cohesión política y estratégica. La abrumadora unidad transatlántica prevaleció en las primeras semanas y meses de la guerra. Pero ante el inminente invierno del descontento, la unidad es frágil y podría desmoronarse cuando Europa se vea afectada por una recesión, una crisis energética y la fatiga de la guerra. Además, las tensiones en torno a la respuesta a la crisis entre China y Taiwán podrían resultar especialmente perjudiciales a corto plazo. Las señales procedentes del gobierno francés y de las empresas alemanas inquietan a los halcones de China en Washington. En particular, las opiniones públicas de ambos lados del Atlántico siguen siendo escépticas sobre la cuestión. Aunque el presidente Biden afirmó recientemente que el ejército estadounidense defendería a Taiwán en caso de ataque chino, los datos recientes de Transatlantic Trends muestran que ni la opinión pública europea ni la estadounidense están dispuestas a armar a Taiwán o a enviar tropas. Entre el 30 y el 40 por ciento de los europeos se uniría a otros países para imponer sanciones a China (sólo el 25% de los estadounidenses eligió esa opción), mientras que el 15% de los estadounidenses, el 14 por ciento de los franceses y el 10% de los alemanes apoyarían no tomar ninguna medida.

Ya se están formando nuevas narrativas divisorias, como por ejemplo la división de los socios transatlánticos en dos bloques herméticos de “apaciguadores” y “halcones”. Esta lectura binaria de las actitudes transatlánticas es contraproducente en más de un sentido. Tergiversa y a menudo exagera las diferencias políticas reales, corre el riesgo de fomentar una carrera hacia las declaraciones más provocativas como forma de señalización de virtudes, y prioriza la calidad sobre la cantidad a la hora de medir el apoyo político, económico y militar a Ucrania. Las actuales tensiones entre Francia y el Reino Unido tampoco ayudan. La cooperación política y de defensa entre París y Londres es primordial para la seguridad futura del continente europeo, pero la relación bilateral sigue envenenada por las tensiones post-Brexit y el legado de AUKUS. Los intereses estratégicos compartidos a largo plazo deberían acabar impulsando a los dos países a volver a comprometerse sustancialmente, pero no hay tiempo que perder y la situación actual no es momento para una disputa entre aliados.

La guerra en Ucrania ha dado un vuelco a muchas de las narrativas tradicionales y a menudo poco útiles que durante años han dado forma a la cooperación europea y transatlántica en materia de defensa. Pero un propósito compartido sigue siendo importante. Las tensiones entre los aliados podrían aliviarse con la aparición de una narrativa estratégica unificadora que sostenga la unidad transatlántica. Sin embargo, la doctrina de “Democracias contra Autocracias” ofrecida por la administración Biden resulta incómoda para muchos líderes europeos, sobre todo porque se percibe como una visión del mundo profundamente occidentalizada. Los primeros meses de la invasión han ilustrado la necesidad de comprometerse con socios globales más allá de Europa y Norteamérica para contrarrestar las acciones militares rusas. La defensa de la soberanía nacional como pilar del orden de seguridad europeo y de la cooperación transatlántica en materia de seguridad debería constituir el núcleo de una nueva narrativa unificadora para los socios transatlánticos. Las recientes declaraciones del G7 han hecho hincapié en esta dimensión de la guerra, pero los aliados deberán profundizar en ella en los próximos meses.

El despreciable ataque de Putin a Ucrania ha vuelto a centrar un debate de seguridad transatlántica que hasta ahora solía ser frívolo e introvertido. El balance de los cambios recientes muestra que está surgiendo un nuevo orden para la cooperación transatlántica en materia de seguridad. Ofrece un camino prometedor, guiado por la flexibilidad, el pragmatismo y la funcionalidad. Pero el éxito no está garantizado. Los aliados deben invertir en sus fuerzas armadas y en la sostenibilidad y cohesión de sus esfuerzos y evitar empantanarse en nuevas divisiones insignificantes.

Artículo originalmente publicado en inglés en la web de Internationale Politik Quarterly