¿Qué es (y qué no es) una presidencia europea?

A partir del 1 de julio, y durante seis meses, España asumirá la Presidencia del Consejo de la Unión Europea. Lo haremos por quinta vez, de acuerdo con el turno rotatorio establecido entre los 27 Estados miembros. Y la próxima vez que lo hagamos, si no hay cambios en dicho turno, será en 2037, dentro de 14 años.

Al igual que ha ocurrido con la Unión Europea, la llamada “presidencia rotatoria” ha cambiado mucho desde aquel lejano 1989 en que la tuvimos por primera vez. Por poner un ejemplo, en aquel año España regalaba a los delegados que asistían a las reuniones unas pequeñas cajas de cerillas con el logo de nuestra presidencia (un dibujo de Tàpies), que al parecer resultaban de gran utilidad porque en las reuniones en el Consejo los delegados fumaban. Sin cesar. Los tiempos, sin duda, han cambiado: un detalle de ese tipo hoy en día sería considerado una incorrección política plena.

Muchos expertos suelen considerar que, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, en diciembre de 2009, las presidencias rotatorias han pasado a ser una práctica cuando menos descafeinada. Por ejemplo, el país que ostenta la Presidencia ya no convoca ni preside las reuniones de jefes de Estado o de gobierno (los llamados Consejos Europeos, que ahora cuentan con un presidente permanente, en la actualidad el belga Charles Michel). Y hoy es el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, el español Josep Borrell, y no la presidencia nacional de turno, quien representa habitualmente a la UE en materia de política exterior, y preside las reuniones de ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa (en el llamado Consejo de Asuntos Exteriores, CAE).

Sin embargo, a pesar de todos los cambios institucionales y políticos producidos, sobre todo en el ámbito de la política exterior y de seguridad común, se podría argumentar que las presidencias rotatorias siguen teniendo importancia, en especial para articular las relaciones del Consejo con el resto de instituciones europeas (en especial con la Comisión y el Parlamento Europeo en las negociaciones legislativas). Además, la labor discreta de la presidencia rotatoria sigue siendo crucial para la organización del trabajo en el interior del propio Consejo, es decir, para lograr avances poniendo de acuerdo a los 27 Estados miembros.

Pero para evitar confusiones es conveniente entender bien qué es (y qué no es) en la actualidad una Presidencia del Consejo de la UE.

Pero, ¿presidencia de qué?

Tal vez lo primero que se debería recordar es que lo que España asumirá a partir del 1 de julio es la Presidencia del Consejo de la Unión Europea. Es decir, va a presidir una de las siete instituciones de la UE, y probablemente una de las cuatro más relevantes (junto con la Comisión, el Parlamento, y el Consejo Europeo) en el juego político y legislativo de la Unión. Presidirá la institución en la que están representados los 27 Estados miembros, a través de sus ministros, embajadores y delegados. Pese a que las confusiones son habituales y comprensibles, hay que aclarar que España no presidirá la Unión Europea (nadie la preside en realidad), ni el Consejo Europeo, ni el Consejo de Europa (una institución completamente diferente de la UE).

Un truco sencillo para evitar las confusiones es  sustituir mentalmente la expresión “Consejo de la UE” cada vez que se escuche por “reunión de ministros”. Así, hay que precisar que España presidirá las reuniones del Consejo, es decir, las reuniones de los ministros de la Unión, en nueve de las diez formaciones estables actualmente existentes (todas excepto la de Asuntos Exteriores): las reuniones de ministros de Agricultura y Pesca, de Medio Ambiente, de Transportes, Telecomunicaciones y Energía, de Educación, Juventud, Cultura y Deporte, de Empleo, Asuntos Sociales, Sanidad y Consumo, de Competitividad (que cubre asuntos como el mercado interior, la industria, la investigación y el espacio), de Justicia y Asuntos de Interior, de Asuntos Generales, y de Economía y Finanzas.

Además, España presidirá las reuniones que preparan dichos Consejos: los más de 150 grupos de trabajo y comités que existen, y las reuniones de embajadores en los dos llamados “Comités de Representantes Permanentes” o COREPER, escalón crucial para el funcionamiento del Consejo, por su ubicación entre los grupos de trabajo técnicos, y las reuniones políticas de los ministros. Una enorme maquinaria de negociación, de estructura piramidal, destinada a lograr acuerdos y destilar la posición de los 27 socios.

Sin embargo, España no presidirá las cumbres de líderes de la UE, los Consejos Europeos, función que desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa le corresponde al presidente del Consejo Europeo. Es su equipo el que convoca y organiza dichas reuniones, aunque la presidencia nacional puede sugerir la celebración de una reunión informal del Consejo Europeo en su país, o de alguna cumbre con terceros países, y juega un papel en los Consejos Europeos, ya que presenta al inicio de las reuniones un informe sobre la aplicación de las conclusiones aprobadas en anteriores reuniones.

España tampoco presidirá las reuniones de ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa (CAE) cuando traten cuestiones de política exterior, de defensa o de cooperación (Sí presidirá la formación que trata las cuestiones de comercio, el llamado CAE-Comercio), ni las reuniones de grupos de trabajo o comités (como el Comité Político y de Seguridad, COPS), que son presididas por representantes del Servicio Europeo de Acción Exterior.

¿Presidir cómo?

Las presidencias implican como responsabilidad principal planear, coordinar y presidir las reuniones del Consejo, del COREPER y de los grupos de trabajo y comités. Un considerable volumen de trabajo, para el que se recibe el imprescindible apoyo administrativo y el asesoramiento de la Secretaría General del Consejo, órgano permanente de gestión y coordinación.

Según establece el “Manual de la Presidencia” de la Secretaría General del Consejo , la presidencia nacional debe ser neutral e imparcial. Es el moderador de las discusiones y no puede favorecer sus posiciones o las de algún Estado miembro en concreto. Tiene que sugerir soluciones de compromiso para evitar bloqueos, resolver problemas, y llegar a acuerdos, siempre actuando como un mediador honesto y teniendo en cuenta todas las posiciones expresadas. Escuchar todos los puntos de vista, conciliar, intentar no aislar a nadie, o lograr consensos y fórmulas transaccionales son cuestiones esenciales para una presidencia.

Cada presidencia puede proponer los expedientes y agendas que se van a tratar en las reuniones, en función de las prioridades políticas que quiera dar a su semestre, del nivel de madurez que aprecie en los expedientes o de los posibles plazos de obligado cumplimiento que existan. Pero se suele decir que “la presidencia está en manos del Consejo”, ya que, por ejemplo, puede proponer agendas, pero el Consejo tiene que aprobarlas, o puede escribir cartas expresando una posición del Consejo, pero solo si dicha posición ha sido aprobada por los Estados miembros. Por tanto, España en las reuniones que presida durante su presidencia no podrá defender una posición nacional determinada, o tomar partido por alguna de las opciones existentes, cuando se produzca un debate entre grupos de países. Es necesario tener esto en cuenta en los expedientes en los que hay divisiones o posiciones enfrentadas entre los Estados miembros. La presidencia es de alguna forma un hiato de seis meses en el que no se puede defender de forma abierta las posiciones propias.

De hecho, en las reuniones durante nuestra presidencia se producirá una situación peculiar. Un representante español ocupará la silla de la presidencia, y en la silla de España se sentará otro representante (en la llamada “silla nacional”) que no intervendrá normalmente en las reuniones o, si lo tiene que hacer (por ejemplo, para dejar constancia del voto español en algún debate), lo hará al final, y normalmente indicando que apoya la posición mayoritaria.

¿Presidir dónde?

España presidirá las reuniones oficiales de ministros, que tendrán lugar en Bruselas durante el semestre, excepto en el mes de octubre, cuando las reuniones del Consejo serán en Luxemburgo (una de las peculiaridades históricas del Consejo es que las reuniones en abril, junio y octubre tienen que ser en Luxemburgo). Además, la presidencia rotatoria puede organizar reuniones informales de ministros en su país. En este caso, las normas establecidas por en el Consejo Europeo de Helsinki en 1999 indicaban que solo debería haber un máximo de cinco reuniones informales por presidencia, aunque esta cifra ya no suele cumplirse, teniendo lugar hoy en día muchas más reuniones en los países respectivos. Esas reuniones, en cualquier caso, tienen el carácter de “informales”, por lo que no tienen agenda oficial ni pueden llegar a conclusiones o decisiones formales, y sus costes tienen que ser asumidos por las presidencias rotatorias.

Finalmente, hay que señalar que España participará durante su presidencia, representando al Consejo, en las negociaciones con el Parlamento y la Comisión en Bruselas y en Estrasburgo sobre expedientes legislativos, en las llamadas reuniones de trílogos. Para todas las presidencias se trata de una cuestión relevante, ya que tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa la mayoría de los expedientes se deciden por codecisión, es decir, por acuerdo entre el Consejo y el Parlamento como instituciones colegisladoras, en pie de igualdad. En nuestro caso, la participación en los trílogos será crucial, y especialmente intensa, ya que nuestra presidencia será la llamada “presidencia dorada” (“Golden Presidency”) de esta legislatura; es decir, la última presidencia completa del ciclo legislativo, antes de la disolución del Parlamento Europeo en la primera mitad de 2024, que coincidirá con la presidencia belga. Eso supone que en nuestro semestre previsiblemente se cerrarán numerosos proyectos legislativos. Negociar en representación del Consejo para lograr acuerdos en las múltiples reuniones de trílogos será una de las mayores responsabilidades del semestre español. Es importante entender que en esas reuniones no se defenderá una posición española, sino la posición del Consejo ante cada propuesta legislativa, expresada en las llamadas orientaciones generales o mandatos negociadores.

A cambio, no es previsible que España acoja un gran número de nuevas iniciativas legislativas (a no ser aquellas motivadas por cuestiones urgentes) dado que la mayoría de los expedientes legislativos suele tener un tiempo completo de tramitación de al menos 18 meses, por lo que suelen ser lanzados por la Comisión en los primeros años de la legislatura, con la esperanza de que sean aprobados por el Consejo y el Parlamento Europeo antes del final de la misma.

¿Presidir, para qué?

Cuando uno entra en una reunión del Consejo y ve a los representantes de los 27 países miembros es inevitable pensar que en esa mesa se sientan antiguos enemigos que hasta hace no tanto tiempo resolvían sus diferencias mediante la guerra. Todos juntos, negociando sin cesar, día tras día, superando sus diferencias políticas, lingüísticas y culturales, para lograr avances que mejoren la vida de sus ciudadanos.

Nadie preside de forma permanente ese Consejo. La presidencia del Consejo de la UE es más bien un testigo, una antorcha que debe ser recibida, cuidada y mantenida por cada país durante seis meses, y ser cedida al siguiente. España será depositaria de la responsabilidad de hacer avanzar a esa Europa unida, en beneficio de sus ciudadanos, y tal vez sea ése el objetivo fundamental de una presidencia nacional: liderar el Consejo, pero no como España, sino como presidencia de turno, intentando forjar consensos, buscando soluciones aceptables para todos, escuchando todas las sensibilidades e intentando acomodar las disensiones.

Además, la presidencia española deberá tener capacidad no solo para ejecutar los planes previstos, sino también para reaccionar ante acontecimientos inesperados. En 2010, en mitad de la última presidencia española, el volcán islandés Eyjafjallajökull colapsó Europa con sus emisiones de ceniza, que impidieron las comunicaciones aéreas durante semanas. ¿Qué sorpresas nos deparará la presidencia en 2023? Tras la crisis del Covid-19 y la guerra en Ucrania no debemos descartar nuevos acontecimientos que hagan necesario reaccionar y coordinar la respuesta del Consejo. Se suele decir en Bruselas que el auténtico deseo de cualquier país que asume la presidencia es simplemente tener una presidencia aburrida, en la que no pase nada. Y casi nunca se cumple.

Como hacen todas las presidencias, aunque España no pueda tomar posición en los debates, mediante la organización de eventos, la publicación de documentos o la celebración de viajes y reuniones de trabajo en determinadas zonas, podrá poner el foco de la atención pública en algunos temas, y mostrar sus prioridades y su visión sobre determinadas cuestiones de la agenda europea e internacional.

Finalmente, hay que recordar que, aunque la presidencia del Consejo implica sobre todo una responsabilidad para la administración central, la visibilidad que da al país permite todo tipo de campañas en Bruselas y el resto de la UE, algo que todos los países aprovechan durante su presidencia. España estará en el foco de atención durante un semestre, y todos los actores en España, públicos o privados, pueden aprovecharlo para mostrar por ejemplo la realidad cultural o artística, o potenciar su imagen.

Durante nuestro semestre también podremos indicar temas de interés respecto a la siguiente legislatura europea, que empezará tras las elecciones europeas que se celebrarán en mayo de 2024, y contribuir a los debates en la UE poniendo el acento en determinadas cuestiones para intentar influir el rumbo futuro del proyecto europeo. Pero conviene ser conscientes de que tras la presidencia española pasarán muchas cosas: las presidencias belga y húngara, las elecciones al Parlamento Europeo, la elección del presidente del Consejo Europeo y de la Comisión, la formación de la nueva Comisión tras las preceptivas audiencias frente al Parlamento Europeo, etcétera. Para cuando la maquinaria comunitaria y el nuevo ciclo legislativo se pongan de nuevo a funcionar a pleno rendimiento, aproximadamente a finales de 2024, la presidencia española ya quedará muy lejos. Y España tendrá que volver a plantear sus puntos de vista y prioridades para intentar influir en la agenda comunitaria.

Conclusión

A la luz de todo esto, se podría recuperar la reflexión inicial: ¿sigue siendo importante una presidencia? ¿O se trata de un gasto innecesario de fondos públicos? No olvidemos que se suele estimar que el presupuesto de una presidencia puede rondar los 70 millones de euros, cifra que puede subir en función del número de reuniones ministeriales informales que se organicen.

Tal vez se podría concluir que las presidencias siguen siendo relevantes, pero no por los motivos que se suelen tener en mente: no es el momento de imponer las posiciones propias, ni de representar a la UE en el mundo. Es más bien un honor y una responsabilidad que se recibe para mantener vivo el milagro histórico de una Europa unida, y hacerlo avanzar, mediante la colaboración entre instituciones y países. Además, una presidencia ofrece la posibilidad de, usando de forma adecuada la visibilidad que implica, hacer pedagogía con el resto de Estados miembros sobre las visiones y prioridades propias, y realizar acciones de diplomacia pública que presenten y mejoren la imagen del país ante los socios europeos.

Por último, desde una óptica española, la presidencia puede darnos también una oportunidad para acercar aún más la UE a los ciudadanos, y así fomentar el insuficiente conocimiento que todavía existe en España sobre su funcionamiento práctico, y desarrollar el siempre necesario debate sobre cómo debe ser la política europea de España.

Para ello podríamos empezar volviendo la vista a 1989, a nuestra primera presidencia. En ese año el gran humorista Forges publicó en Diario 16 una serie de viñetas sobre la presidencia española de la, por entonces, Comunidad Económica Europea (CEE). Su entrañable mundo surrealista de funcionarios desgarbados, expresiones castizas y humor inteligente se encontró con el proyecto europeo. Releer aquellas viñetas nos permite ver lo mucho que han cambiado las cosas. Aunque algunos chistes siguen plenamente vigentes 34 años después: por ejemplo, su humor sobre la proliferación infinita de informes, expedientes y reuniones en la UE resulta cuando menos profético.

Quizás podríamos, en primer lugar, revisar esas viñetas y reflexionar sobre cómo hemos cambiado nosotros, cómo ha cambiado la UE en su funcionamiento y cómo han cambiado las presidencias desde aquel lejano 1989. Para a continuación, tras disfrutar con el humor de Forges, con una sonrisa, pensar juntos en qué presidencia queremos hacer en 2023, y sobre todo en qué acento español le queremos poner a esta nuestra Europa durante el último semestre de 2023 presidencia. Y más allá.