Por qué el Strategic Compass apunta a problemas

Lo único peor que un aburrido documento de defensa europeo es uno que pretenda ser demasiado dramático. El 16 de diciembre, los líderes de la Unión Europea aprobaron el Strategic Compass como la nueva “estrategia ambiciosa y factible” para la defensa europea. A muchos expertos de la muy unida comunidad de seguridad europea les preocupa que al proponer un enfoque más audaz, el ego de la UE esté extendiendo cheques que luego no puedan cobrarse. En concreto, temen que la UE vuelva a fracasar en el desarrollo de las capacidades que necesita para seguir dicha brújula estratégica, y que por tanto quede expuesta en un mundo peligroso. Sin embargo, es probable que tras la reunión informal de los ministros europeos de Defensa y Asuntos Exteriores (Gymnich) celebrada la semana pasada en Brest queda afirmada la nueva dirección de la estrategia de seguridad de la UE.

De hecho, es muy probable que el Strategic Compass no haga más que ampliar la perenne brecha entre las expectativas y las capacidades de la defensa europea. Pero este no es el mayor peligro. Si sigue el camino de la brújula estratégica, la UE se arriesga no solo a quedar expuesta, sino a alienar a su aliado más importante y a estropear su propia identidad, quizá de forma irreversible. Al hacerlo, la UE no solo exacerbaría los peligros a los que se enfrenta, sino que también reduciría su capacidad para hacerles frente, socavando su auténtico poder como fuerza geopolítica única y creativa.

La sombría visión del mundo presentada en el Strategic Compass es indicativa de una mentalidad que ya ha invadido muchos ámbitos de la política de la UE: la de “una Europa que protege”. En la práctica, la UE ha desarrollado una doctrina que Richard Youngs, de Carnegie Europe, ha denominado “seguridad protectora”. Dicha doctrina está muy lejos de los orígenes idealistas de la UE y del enfoque más progresista y optimista que le proporcionó sus éxitos históricos. Por el contrario, la brújula estratégica amenaza con llevar a la UE por un camino más protector. Esto preocupa a Estados Unidos y a otros miembros de la OTAN, que temen que este camino aleje y distraiga a los aliados a ambas orillas del Atlántico, al tiempo que hace que la UE pierda utilidad como socio.

Navegando por ‘un nuevo mundo de amenazas’

El Strategic Compass es un proyecto personal del alto representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad de la UE, Josep Borrell. Tras una serie de errores públicos, Borrell anticipó en diciembre la presentación de la brújula estratégica a los ministros de los Estados miembros con un artículo de opinión ampliamente compartido, acompañó el Strategic Compass con un “prólogo personal” adicional y siguió con un artículo en su blog en el que argumentaba que, como el borrador había sido bien recibido, era “hora de avanzar”.

Para galvanizar a los recalcitrantes y divididos miembros de la UE en una acción colectiva, Borrell y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) han creado la visión más oscura de la (in)seguridad europea jamás declarada públicamente por una institución de la UE. El mensaje, repetido en cada uno de los documentos, no puede ser más claro: “Europa está en peligro”, por lo que la UE debe redoblar su enfoque de protección y desarrollar las capacidades y la actitud para que funcione. Compárese esto, por ejemplo, con la estrategia de 2003, que pretendía crear “una Europa segura en un mundo mejor” y hacía hincapié en las oportunidades, además de en las amenazas.

«El Strategic Compass afirma que el ‘panorama de seguridad’ de Europa es ‘más diverso, complejo y fragmentado que nunca’, toda una afirmación dada la historia del continente»

Lamentablemente, la nueva evaluación de la amenaza se empeña en llevar a la UE en una dirección diferente, más negativa. Afirma que el “panorama de seguridad” de Europa es “más diverso, complejo y fragmentado que nunca” –toda una afirmación, dada la historia del continente–. Se considera que una nueva “era de competencia estratégica”, el “retorno de la política de poder” y las “zonas [sic] de influencia” crean el “riesgo de ser superados” por “nuevos actores ambiciosos”. El cambio climático es un “multiplicador de amenazas” e incluso la descarbonización está repleta de nuevos peligros.

Una y otra vez, los textos hacen hincapié en el rápido –y agudo– deterioro geopolítico, en la significativa proliferación y la creciente complejidad de las amenazas interconectadas a las que se enfrenta la UE, y en la consiguiente incertidumbre radical en la política regional y mundial. El Strategic Compass sostiene que “la UE está rodeada de inestabilidad y conflictos” y, en su prólogo, Borrell advierte de que “las amenazas vienen de todas partes” y “se intensifican”.

La brújula estratégica reclama, pues, “mayor urgencia y determinación”, al tiempo que tacha el enfoque anterior de la UE de “inacción” y “pasividad”. También exige nuevas capacidades y competencias para “anticiparse mejor” a las amenazas emergentes y abordarlas en nuevos ámbitos. Se dice que los ciudadanos de la UE reconocen que, dado que “la seguridad empieza lejos de sus fronteras” y a la luz del “giro de EEUU hacia Asia”, la UE debe “asumir más responsabilidad sobre su propia seguridad, en su vecindario y más allá”.

¿‘Un nuevo concepto de seguridad’?

Entonces, ¿cómo proponen Borrell y el SEAE que la Unión se enfrente a este mundo que se deteriora con rapidez y es peligroso sin remedio? El Strategic Compass pide a la UE y a sus Estados miembros que “actúen”, “aseguren”, “inviertan” y “se asocien”. Esto implica crear una Capacidad de Despliegue Rápido de hasta 5.000 efectivos; “reforzar” las misiones civiles y las operaciones militares en el marco de la Política Común de Seguridad y Defensa; mejorar las estructuras de mando y control; potenciar las capacidades de inteligencia; crear una “caja de herramientas híbrida” y desarrollar y actualizar las políticas y estrategias para los ámbitos cibernético, espacial y marítimo.

Una planificación reformada de las capacidades y un “centro de innovación en materia de defensa” complementarán el desarrollo y la adquisición conjuntos de armas –incluidos los buques de patrulla, los vehículos navales no tripulados, los futuros sistemas aéreos de combate, las capacidades de AD/A2 (Access Denial/Anti Acess) y los carros de combate principales–, así como los “facilitadores estratégicos” que los acompañan. El Strategic Compass destaca las asociaciones bilaterales clave –con EEUU, por ejemplo, para lo que sugiere la continuación de la cooperación actual– y las multilaterales –como con la OTAN, para la que se prevé un diálogo político más profundo–.

Esto es un avance, pero no en una medida acorde con la visión del mundo cargada de fatalidad de la evaluación de la amenaza. Borrell y sus coautores han utilizado un mazo discursivo para romper una nuez bastante pequeña. Si se aplicara, la UE se parecería a cualquier otra potencia regional con aspiraciones, solo que con menos equipamiento, coherencia estratégica o compromiso creíble. Al contrario de lo que se afirma en la estrategia, este enfoque no es nuevo. Sin embargo, su importancia radica en que profundiza y amplía el enfoque de “seguridad protectora” que la UE ha adoptado ahora frente a las amenazas cibernéticas y terroristas, así como frente a la inmigración –que considera una amenaza–.

Los sospechosos habituales

Los analistas cercanos a Borrell y al SEAE consideran que el riesgo más grave es que la brújula estratégica no consiga ni siquiera estas modestas mejoras de capacidad y competencia. Y tienen razón en preocuparse. Después de haber señalado con claridad que busca un mayor papel global y que está dispuesta a perseguir sus intereses a través del poder duro tradicional, la UE quedará expuesta si no consigue hacerlo. Resulta revelador que incluso el buque insignia del Strategic Compass –la Capacidad de Despliegue Rápido– no ofrezca nuevas tropas, sino que recurra a soldados de triple etiqueta (Estado, OTAN, UE) de la misma forma que los malogrados y nunca utilizados “grupos de combate” de la UE.

No proporcionar los recursos financieros adecuados para desarrollar las otras capacidades enumeradas también es un riesgo real, ya que muchos Estados miembros no han estado dispuestos a poner su dinero donde señala la UE. Convencerles de que lo hagan puede resultar aún más difícil, ya que las prioridades de defensa del nuevo gobierno alemán parecen centrarse en la OTAN, a la que describen como “la base indispensable de nuestra seguridad”, y no en la UE. En toda Europa, el compromiso de aumentar el gasto en defensa, sobre todo a través de la UE, sigue siendo desigual. Este riesgo no hace más que aumentar por la consideración de la Comisión Europea de calificar a la industria de la defensa como “socialmente perjudicial”, lo que demuestra la persistente confusión estratégica y la falta de coordinación entre los distintos organismos de la UE.

«Muchos de los objetivos supuestamente ‘concretos’ y ‘medibles’ del Strategic Compass resultan en realidad deprimentemente familiares y vagos, diseñados para ser tachados de la lista de tareas pendientes con demasiada facilidad»

Para los observadores avezados de la UE, muchos de los objetivos supuestamente “concretos” y “medibles” del Strategic Compass resultan en realidad deprimentemente familiares y vagos, diseñados para ser tachados de la lista de tareas pendientes con demasiada facilidad. Los que son más sustanciales pueden resultar divisivos, como la Capacidad de Despliegue Rápido, que no cuenta con el apoyo unánime de los Estados miembros. Hablar de desarrollar “fuerzas de espectro completo”, así como de “hipersónica” e inteligencia artificial militar, alarmará a Berlín, donde incluso la adquisición de drones armados necesitó un debate de una década y sigue siendo una saga en curso. La propuesta de la brújula estratégica de una toma de decisiones más “flexible” –en la práctica, dejando de lado a los Estados miembros que se opongan o muestren preocupación– exacerbará los cismas intraeuropeos en lugar de aliviarlos.

Todo esto hace difícil prever un gran aumento de las capacidades y la eficacia. Más bien, dejaría a Borrell y compañía intentando, de forma vacilante e imprudente, hablar un “lenguaje de poder” desconocido siendo incapaces de respaldarlo con acciones o material.

La identidad de la UE está en peligro

Y lo que es peor, el esfuerzo por conseguir estas capacidades conllevaría peligros en sí mismo. Rendirse a la oscura visión del Strategic Compass encerraría a la UE en una política inflacionista del miedo, que es anatema para su identidad única. El momento actual no es más aterrador que el de 1950 ni más incierto que el de 1989. En ambas coyunturas, los europeos buscaron respuestas innovadoras y esperanzadoras –en lugar de trágicas y temerosas– a las abundantes amenazas y al cambio vertiginoso.

Al contrario de lo que afirma Borrell, la UE no necesita convertirse en un proveedor de seguridad, siempre lo ha sido. Ha proporcionado seguridad precisamente evitando el tipo de visión parcial y paranoica del mundo que se presenta en el Strategic Compass y renunciando a los medios militares para conseguir sus fines. La UE debe su propia existencia, así como sus mayores logros –el espacio de Schengen, las ampliaciones, la zona euro, la Política Europea de Vecindad– a una geopolítica creativa en lugar de tradicional, así como a una visión progresista e integradora de la seguridad.

«Históricamente, la UE ha proporcionado seguridad evitando el tipo de visión parcial y paranoica del mundo que se presenta en el Strategic Compass»

Sería difícil imaginar que se alcanzaran tales logros hoy día, sobre todo con el tipo de visión del mundo temerosa, egoísta y en exceso protectora que se presenta en el Strategic Compass. Un ejemplo ilustrativo viene de la política de migración y movilidad, que ha pasado de centrarse en facilitar la circulación y fomentar la socialización entre personas de diferentes naciones a proteger a la UE del aparentemente peligroso mundo exterior. Ha fortificado progresivamente sus fronteras y ha delegado en gran medida su pensamiento sobre la movilidad en las mentes recelosas de los profesionales de la aplicación de la ley y los guardias fronterizos.

Y lo que es peor, ha institucionalizado esta mentalidad a través de Frontex y su modelo de análisis de riesgos, que reina en la política de fronteras y de migración. Lo más importante es que esta visión de los inmigrantes y la movilidad no se compensa con ningún lenguaje positivo sobre los beneficios de la inmigración. Se crea así la imagen de que la UE está amenazada por extranjeros hostiles de los que hay que protegerse. Esto ha afectado negativamente a las relaciones con los vecinos, ha perjudicado los propios intereses –económicos– de la UE y ha socavado su capacidad de proyectar y defender sus valores, así como de proteger a los refugiados y a otras personas en peligro. Es un patrón que la brújula estratégica pretende emular en su intento de anticiparse a las amenazas en nombre de la creación de una cultura de (in)seguridad común para Europa.

La división del trabajo entre la UE y la OTAN

Por supuesto, la capacidad de la UE para ejercer su poder ejemplar y transformador siempre tuvo un respaldo militar. La UE triunfó gracias a su productiva división del trabajo con la OTAN, posiblemente la actuación más eficaz de “policía bueno y policía malo” de la historia geopolítica. La OTAN, liderada por EEUU, proporcionó la defensa y la disuasión que permitió a la UE evitar los medios militares, el poder duro y el pensamiento geopolítico tradicional. Al hacerlo, encontró la forma de desarrollar y difundir su particular modelo de seguridad mutua y progresiva, complementando y ampliando el enfoque estadounidense de orden liberal.

En los últimos tiempos, este acuerdo mutuamente beneficioso se ha venido abajo como resultado tanto del parasitismo europeo como de la arrogancia hegemónica estadounidense, que ha dejado a Washington con una carga global inmanejable. Al mismo tiempo, la eficacia de la UE se vio socavada por un pensamiento de seguridad cada vez más protector, en los últimos tiempos agravado por delirios de suficiencia militar. Por eso, aunque no cabe duda de que los europeos tienen que hacer más por su propia defensa, la forma de hacerlo es a través de la OTAN.

Puede que París celebre el llamamiento de la brújula estratégica a favor de un ejército europeo más independiente. Algunos en Washington también podrían celebrar cualquier cosa que sacara a los europeos de su letargo y les animara a tomarse más en serio su propia seguridad. Pero la idea de la “autonomía estratégica” sigue siendo muy controvertida –y arriesgada– tanto para los europeos como para los estadounidenses. En Varsovia y Berlín abunda la preocupación por su potencial para socavar la OTAN y dividir a Occidente. A raíz del AUKUS, está claro que incluso si la intención de la autonomía no es alienar a EEUU, ese puede ser su efecto práctico, como señalaron recientemente varios parlamentarios alemanes.

«La crisis ucraniana puede aclarar las ideas en este sentido: nadie apelará a la UE para que proteja a Kiev de las amenazas militares a corto plazo»

Existen, por supuesto, promesas de consulta continua, complementariedad y cooperación, pero la aguja de la brújula estratégica apunta peligrosamente hacia la autonomía, que asume de manera explícita que los intereses de Europa divergen de los de EEUU. Desarrollar capacidades para satisfacer las necesidades percibidas de la UE en lugar de llenar las lagunas propias de la OTAN solo alimentaría los temores de divergencia transatlántica. También sería ineficaz. De hecho, la crisis ucraniana puede aclarar las ideas en este sentido: nadie apelará a la UE para que proteja a Kiev de las amenazas militares a corto plazo. También es indicativo de que la UE no ha encontrado un papel significativo que desempeñar en la respuesta a la Rusia de Vladímir Putin, que intenta renovar –o demoler– la arquitectura de seguridad de Europa.

La mejor manera de que los europeos asuman una mayor responsabilidad por su seguridad es reactivando e invirtiendo en su relación de seguridad con EEUU, especialmente a través de la OTAN. Esto debería ir mucho más allá de lo previsto en el Strategic Compass o en las últimas conclusiones del Consejo de la UE. Los países europeos deberían insistir –y ser alentados– en el ejercicio de una autoridad y control proporcionalmente mayores en la Alianza y complementarlo con la reactivación del enfoque progresista y creativo de la UE en materia de geopolítica.

El Strategic Compass es todavía un borrador –aunque Francia presiona para que se adopte ya en marzo– y, si se resiste a su carrera hacia una seguridad cada vez más protectora, la UE todavía puede cambiar de rumbo para mejor. Si no lo hace, corre el riesgo de perder su identidad, su valor geopolítico real y su capacidad de proporcionar seguridad de forma significativa dentro y fuera del continente.

Versión en inglés en la web del Internationale Politik Quarterly (IPQ).