La política industrial de la UE entre la crisis energética y la descarbonización

Europa se encuentra inmersa en una profunda y compleja crisis energética. No se limita al sector del gas como consecuencia de la invasión rusa de Ucrania, sino que afecta a todas las fuentes de energía. La generación francesa de energía nuclear, por ejemplo, cayó el año pasado a su nivel más bajo en treinta años debido a las obras de mantenimiento y a la corrosión. Debido al calor extremo del verano, una sequía sin precedentes ha reducido la generación hidroeléctrica, así como la posibilidad de importar carbón por vía fluvial. El petróleo tampoco ha sido inmune a las turbulencias. El embargo de la UE al crudo ruso comenzó finalmente el 5 de diciembre de 2022, algo que, junto al tope de precios de 60 dólares estadounidenses por barril, genera incertidumbre sobre el suministro y los futuros precios. En febrero de 2023 entrará en vigor la segunda fase del embargo sobre los productos refinados, y el gasóleo podría convertirse en el siguiente capítulo de la crisis energética europea.

Hasta ahora, los europeos han afrontado con bastante éxito estos difíciles acontecimientos. En lo que respecta al sector del gas, han conseguido llenar sus almacenes, reducir las importaciones rusas de energía y atraer cargamentos de gas natural licuado (GNL), así como fomentar la reducción/destrucción de la demanda. Sin embargo, todo ello ha sido posible a un coste extremadamente elevado (no solo para los europeos) y también gracias a circunstancias afortunadas (aunque precarias). Entre estas últimas destacan la menor demanda asiática (principalmente china) de gas y temperaturas más suaves.

La crisis energética pone en primer plano no solo la seguridad energética, sino también el papel de la política industrial a escala internacional y europea. Desde el Covid-19, el papel del Estado (y también de la UE) en la economía se ha ampliado drásticamente mediante planes de recuperación y paquetes de ayuda en respuesta a las crisis sanitaria, económica y energética. Es probable que esto siga siendo así a medio y largo plazo, ya que la economía y la industria mundiales se enfrentan a un cambio de época impulsado por la transición energética mundial.

¿Fragmentación, desunión y desindustrialización?

Aunque no sea más que la última prueba de resistencia para la UE, la crisis energética representa un momento decisivo para la Unión y su futuro. Aún se desconoce cómo se configurará ese futuro. Mucho dependerá de cómo reaccionen los gobiernos y los ciudadanos ante la crisis y sus consecuencias, calibrando su capacidad de resistencia. Lo que es seguro es que las respuestas descoordinadas y nacionalistas reducirían la resistencia y la unidad europeas, provocando la fragmentación del mercado único de la UE y avivando la competencia intraeuropea, lo que agravaría la crisis energética.

La crisis ejerce una presión significativa sobre la industria europea. De hecho, el desarrollo de una serie de sectores y empresas se basó en el acceso a la energía rusa barata. Así pues, la industria europea necesita encontrar nuevas soluciones para navegar por las aguas inexploradas de un (potencialmente) completo cese del suministro energético ruso y de los altos precios de la energía durante los próximos dos o tres años. Hasta ahora, las empresas de la UE han conseguido reducir el consumo de gas preservando la producción. Sin embargo, si los precios de la energía continúan siendo altos y la UE no tiene una visión industrial clara y coherente con sus objetivos climáticos, los europeos corren el riesgo de encontrarse en un páramo industrial al final de la crisis energética. Dado que las principales industrias europeas consumidoras de gas generan un valor económico de más de 600.000 millones de dólares al año y emplean a casi 8 millones de trabajadores, una desindustrialización europea en estos sectores podría desencadenar una recesión económica e inestabilidad social, amenazando en última instancia con hacer descarrilar la transición energética.

La industria europea en la senda del cero neto

Europa no ha reducido sus ambiciones climáticas, sino todo lo contrario, como demuestra el plan REPowerEU, destinado a desligar a Europa de las importaciones de energía rusa y a fomentar la descarbonización, o la decisión de poner fin a la venta de coches nuevos que emitan CO₂ en Europa a partir de 2035. El sector de la automoción, aún basado principalmente en motores de combustión interna, emplea a unos 13,8 millones de personas en la UE y representa más del 7% de su PIB. La transformación industrial de este sector estratégico requiere una hoja de ruta convincente y una visión política hacia un futuro de emisiones netas cero.

En este contexto, Europa se enfrentará a una mayor competencia industrial a nivel global. China hoy goza de una posición dominante en las tecnologías clave para las energías limpias y en las cadenas de suministro mundiales. Mientras, EEUU ha lanzado su ambiciosa Ley de Reducción de la Inflación (IRA, por sus siglas en inglés) –destinada a reactivar la industria nacional al tiempo que fomenta la descarbonización–, que destina unos 370.000 millones de dólares estadounidenses en subvenciones y exenciones fiscales. Otros países asiáticos, como Corea del Sur y Japón, han trabajado en estrategias y planes similares en varios sectores.

¿Un plan industrial de la UE?

Con este telón de fondo, los europeos están llamados a plantearse cómo proteger y desarrollar sus sectores industriales a la luz no solo de los elevados precios de la energía y los esfuerzos de descarbonización, sino también de los intentos de otras economías por obtener ventajas competitivas. Cada vez son más fuertes las voces que instan a la UE a contar con un plan industrial. Esto es clave.

La UE puede sentirse entre la espada (EEUU) y la pared (China). No obstante, la Unión debe evitar la tentación de seguir el camino de otras economías. Entrar en una carrera de subvenciones con EEUU parece económicamente poco realista y políticamente contraproducente. A primera vista, en cambio, un enfoque descendente como el que se sigue en China puede parecer atractivo. El “capitalismo de Estado” de Pekín ha producido un notable crecimiento industrial y económico. China ha conseguido una influencia estratégica en las cadenas de suministro mundiales de varios sectores y tecnologías
clave, como las baterías y los paneles solares. Sin embargo, aunque algunos beneficios son evidentes, este desarrollo ha sido impulsado por empresas estatales, subvenciones directas y transferencias de tecnología. Esto conlleva grandes riesgos: sobre todo una deuda masiva, corrupción y posible ineficacia, así como escasa innovación.

¿Qué alternativas tiene la UE para convertirse en un motor del desarrollo tecnológico e industrial? Francia y Alemania pidieron un impulso renovado de la política industrial europea, mientras que la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, declaró que la UE debe “simplificar y adaptar” sus normas sobre ayudas estatales a la luz de la IRA estadounidense. En octubre de 2022, la UE ya prorrogó y modificó su Marco Temporal de Crisis relativo a las ayudas estatales para permitir a los Estados miembros seguir beneficiándose de cierta flexibilidad en lo que respecta a las normas sobre ayudas estatales. Sin embargo, dado que el control de las ayudas estatales preserva el mercado interior, flexibilizarlo aún más puede deshacer la igualdad de condiciones en el mercado europeo, provocando fracturas entre los Estados miembros ricos y pobres. Además, las ayudas estatales pueden resultar inútiles, ya que la industria prospera a pesar de todo en aquellos países donde los recursos energéticos son relativamente baratos (como ocurre con la producción de energía solar fotovoltaica).

Otros abogaron por la introducción de planes de apoyo industrial financiados con nuevas rondas de deuda conjunta de la UE para superar la divergente capacidad de endeudamiento entre los Estados miembros. Aunque tiene cierto mérito, el debate sobre nuevos fondos a escala de la UE puede dar lugar a largas (y probablemente poco concluyentes) discusiones en torno a las divisiones tradicionales (Estados miembros frugales frente a no frugales). Para la UE, es crucial tomar decisiones sin perder tiempo, como ocurrió en EEUU con la IRA a pesar del polarizado debate político. Además, está claro que no hay escasez de fondos, especialmente tras la pandemia de Covid-19; las limitaciones están más bien en la capacidad de utilizar estos fondos con rapidez y racionalizarlos con una visión coherente.

«En lugar de replicar un enfoque descendente o entrar en una carrera de subvenciones, la UE debería establecer un marco claro a través de las herramientas y fondos existentes para fomentar la inversión»

La UE ya dispone de potentes herramientas para configurar las decisiones e inversiones industriales. Horizonte Europa, basado en la experiencia de Horizonte 2020, es el mayor programa transnacional de apoyo a la investigación y la innovación, con un presupuesto de unos 95.500 millones de euros para 2021-2027. Otras herramientas destacables son los Proyectos Importantes de Interés Común Europeo (PIICE), ya aplicados a tecnologías para energías limpias como el hidrógeno y las baterías, o el Banco Europeo de Inversiones (BEI). Además, la UE también podría ampliar sus normas de contratación pública con fines industriales.

En lugar de replicar un enfoque descendente o entrar en una carrera de subvenciones, la UE debería establecer un marco claro a través de las herramientas y fondos existentes para fomentar la inversión. No debería considerar la política industrial como un sustituto de la política de competencia, sino más bien conciliar esta última con una política industrial más clara y común. La política de competencia produce innovación, que es crucial para el desarrollo y la evolución industrial. En este sentido, Bruselas debería trabajar para completar el mercado único y su política de competencia. Al tiempo que protege las ventajas competitivas y las industrias existentes, la UE debe impulsar la creación de nuevas industrias y tecnologías. Sin duda, esto puede suponer una pérdida para determinados sectores y regiones. Por eso también es crucial potenciar los instrumentos de compensación destinados a reducir las consecuencias regresivas, como el Mecanismo de Transición Justa.

Cooperación con socios clave

Por último, el impulso de una política industrial europea no debe alimentar las hostilidades comerciales ni socavar la cooperación con socios clave, como EEUU o algunos países asiáticos. Aunque está claro que la IRA supone una amenaza para la industria europea, la UE no debe oponerse al intento de otras economías de fomentar la descarbonización a nivel interno. Los principales retos para la industria europea no proceden de las políticas industriales estadounidenses, sino del colapso del comercio energético entre Rusia y la UE, que había proporcionado importaciones baratas de energía.

Algunas estrategias de descarbonización, también en la UE, afectarán inevitablemente a otras economías. La cuestión es encontrar posibles soluciones que no reduzcan los esfuerzos de descarbonización, sino que incluyan formas de reducir posibles resultados regresivos o indeseables para otros. Esto también es válido para EEUU, que debería tener en cuenta algunas de las preocupaciones europeas y considerar posibles ajustes y excepciones para la UE. Washington y Bruselas deberían fomentar el diálogo e intentar encontrar soluciones comunes mediante ajustes por ambas partes. El Consejo de Comercio y Tecnología EEUU-UE puede ser una plataforma diplomática adecuada para este fin. Ante estos nuevos retos, la UE debería unirse a los países afines en los foros climáticos para cooperar en la innovación de tecnologías e industrias, inversión, normativa y economías de escala.

La evolución del panorama geopolítico, caracterizado por una mayor competencia industrial, requiere una reflexión industrial y estratégica por parte de la UE. Al mismo tiempo, la Unión debería desarrollar su enfoque basándose en sus propias características, es decir, centrado en la política de competencia, para evitar efectos distorsionadores dentro de su mercado y sus fronteras. Esto permitiría a la UE proteger la innovación, clave para el desarrollo de la industria, y convertirse en motor de la transformación que supone la transición energética.

Artículo originalmente publicado en inglés en el IAI.