Política exterior de España: ley, estrategia y dinero

Se avecinan tiempos de cambio en materia de Exteriores en España. El 13 de marzo el Congreso de los Diputados votará, y seguramente aprobará, la Ley de la Acción y del Servicio Exterior del Estado (LASEE). Con ello, se cierra una asignatura pendiente, ya que España no contaba con una ley de este tipo, a diferencia de los países de su entorno. Hasta la fecha la normativa sobre la Acción y el Servicio Exterior se encontraba dispersa en diversas disposiciones de rango inferior al de ley. La LASEE pretende suplir este vacío legal, que ha lastrado la correcta materialización de la política exterior española.

No ha sido fácil llegar aquí. Durante los gobiernos de José María Aznar y de José Luis Rodríguez Zapatero, los intentos por dotar a España de esta ley fundamental fueron aparcados. Fue la llegada de José Manuel García-Margallo al ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación lo que insufló, de nuevo, vida al proyecto. En un gesto desacostumbrado, Margallo y todos los ministros de Exteriores de la democracia –a excepción del difunto Francisco Fernández Ordóñez–, publicaron en 2012 un artículo que indicaba, entre otros asuntos, la necesidad de una ley acorde con “los objetivos de una diplomacia a la altura de los retos que vivimos”.

La “ley Margallo” inició su andadura el 1 de marzo de 2013 con la aprobación del anteproyecto de ley por parte del gobierno. Su tramitación parlamentaria no se ha visto exenta de polémica, protagonizada por los nacionalistas. CiU y PNV, apoyados por el Partido Socialista, criticaban el texto por su aparente intento de controlar rígidamente la actuación de las Comunidades Autónomas en el exterior. Una de las disposiciones más duras, rápidamente abandonada, capacitaba a Hacienda para vetar la apertura de delegaciones en el extranjero a las autonomías que incumpliesen los objetivos de déficit. Otro punto de fricción eran los viajes al extranjero. Tras el desencuentro en la Comisión de Exteriores del Congreso, finalmente el Partido Popular ha cedido en el Senado a la presión nacionalista: sólo se deberá informar de los viajes de presidentes y de consejeros autonómicos cuando el destino esté fuera de la Unión Europea.

La LASEE obligará al gobierno a presentar, en el plazo de seis meses, una Estrategia de Acción Exterior, a desarrollar en cuatro años. Adelantándose a los acontecimientos, el Real Instituto Elcano presentó el 24 de febrero el informe “Hacia una renovación estratégica de la política exterior española”.

El informe destaca la falta de pensamiento estratégico en España, algo a corregir ante las grandes incertidumbres del momento. La estrategia nunca ha sido el punto fuerte en la política exterior española: a finales del año 2000, se estableció un Plan Estratégico de Acción Exterior, solo para ser abandonado poco después debido al giro atlantista de Aznar, en detrimento de la UE. Este déficit estratégico debe corregirse. Para Elcano, se debe empezar consiguiendo que la plena inserción internacional, lograda en los albores del siglo XXI, empiece a suponer un beneficio; no se trata solo de estar en el mundo, sino de contar, y especialmente de enfocar la acción en el exterior para facilitar la salida de la crisis. Para ello, se plantea una revisión general de las coordenadas geográficas de la política exterior española.

Elcano mantiene la UE como prioridad y la profundización de su supranacionalidad como objetivo; España, vulnerable en un mundo crecientemente interdependiente, precisa de una multilateralismo europeo efectivo y que evite los excesos del poder de ciertos Estados. Por otro lado, el informe sugiere que se disminuya la atención que España ha prestado a ciertas áreas, como Oriente Próximo o Asia-Pacífico, en favor de canalizar los esfuerzos a través de la UE. Con ello se espera liberar recursos para volcarse en vectores más prometedores, como América Latina, o que precisan una atención urgente, como el Magreb y el Sahel. A nivel bilateral, se aboga por una profundización de las relaciones con Estados clave como Brasil, China o Estados Unidos. Todo este replanteamiento debería darse a través del entendimiento ente los diversos actores de la acción exterior: Estados, autonomías, empresas, entre otros.

El problema, como destacan Francisco de Borja Lasheras y José Ignacio Torreblancaen el último número de Política Exterior, de marzo-abril de 2014, es que la falta de recursos parece abocar a España al repliegue estratégico. De esta manera, se corre el riesgo de que la LASEE vea diluido su potencial debido a la estrechez presupuestaria. Entre sus novedades, la “ley Margallo” establece que el Consejo de Política Exterior, órgano asesor que desde su creación en 2000 apenas se ha activado, sea el que a partir de ahora decida, de manera colegiada con todos los actores relevantes, las cuestiones de reordenación del servicio exterior. Sin embargo, aunque esto rompa el tradicional y tenso monopolio ejercido sobre la cuestión por los ministerios de Exteriores  y Hacienda, se espera que la crisis se siga sintiendo. Corren “malos tiempos para la lírica” y la LASEE se hace cargo de ello: uno de sus objetivos es reforzar la asistencia a los nuevos emigrantes.

por Alberto Pérez Vadillo, especialista en relaciones internacionales