Política de la UE hacia Palestina: asumir la realidad sobre el terreno

La violencia que sacudió Israel y Palestina en abril y mayo de 2021 puso a prueba el enfoque europeo hacia el conflicto, desde sus relaciones con la Autoridad Palestina (AP) y el movimiento islamista Hamás hasta su gestión de la calamitosa situación en Gaza y de la anexión de facto de Cisjordania por parte de Israel. La Unión Europea y sus Estados miembros tienen un interés declarado en lograr una solución de dos Estados. Los acontecimientos de 2021 pusieron de manifiesto que sus políticas obstaculizan ese objetivo, en lugar de servirlo. Muchos funcionarios reconocen la discrepancia, pero dicen que el precio de adoptar nuevas posiciones es demasiado alto para los responsables de las capitales europeas. Aun así, Europa tiene palancas de influencia que no está utilizando. Podría abandonar su enfoque permisivo con respecto a los dirigentes de la AP y exigir condiciones que permitan la renovación política democrática en Palestina. También podría adoptar una línea más firme hacia Israel, considerando al menos el uso de la política de cooperación y comercio para disuadir las violaciones de los derechos palestinos y avanzar en una resolución sostenible del conflicto.

Los acontecimientos de 2021 han puesto de manifiesto la necesidad de renovar la política europea. Primero fue la cancelación en abril por parte del presidente de la AP, Mahmud Abbas, de lo que habrían sido las primeras elecciones generales palestinas en 15 años, acabando así con cualquier esperanza inmediata de rejuvenecer el liderazgo palestino. Días después llegó la guerra, la cuarta entre Hamás e Israel en los últimos 16 años. La violencia puso de manifiesto, por un lado, el crédito, aunque efímero, que Hamás cosechó entre los palestinos por enfrentarse a Israel; y, por otro, el enfado de los palestinos hacia la AP por no hacer lo mismo, además de sus prácticas autoritarias y su incompetencia. La anulación de los comicios y la guerra coronaron años de cambios dramáticos, en los que hemos asistido a la fragmentación del sistema político y del territorio palestino a medida que los sucesivos gobiernos israelíes rechazaban, de manera explícita, una solución negociada de dos Estados. Sin embargo, la política europea sigue manteniendo su modus operandi: intentar reforzar a la vacilante AP frente a Hamás, al tiempo que rehúye cualquier esfuerzo serio para fomentar un cambio en la política israelí.

En cuanto a la AP, aunque algunos funcionarios europeos quieren hacer más para que los dirigentes rindan cuentas por su represión, la inercia de Europa refleja el miedo a ver cómo la AP se derrumba en su totalidad (y con ella la solución de los dos Estados) si lo hacen. De hecho, Europa, al igual que Estados Unidos, considera que Abbas y su entorno son el único grupo que puede garantizar un mínimo de estabilidad en los territorios ocupados y, por extensión, la seguridad de Israel. Así, la UE no quiere condicionar su apoyo a la AP a que esta dé pasos hacia una política democrática y una mejor gobernanza, y mucho menos a unas elecciones que podrían llevar a Hamás al poder. En consecuencia, los dirigentes de la AP creen que pueden dar por sentada la ayuda europea.

«Los diplomáticos europeos destinados en Jerusalén y Ramala consideran desde hace tiempo que la política europea de no contacto con Hamás es un callejón sin salida»

En cuanto a Hamás, la aversión al movimiento islamista ha impedido durante mucho tiempo un enfoque europeo más constructivo. Desde la última votación, en 2006, que ganó Hamás, la UE y sus Estados miembros han mantenido una política de no contacto con el grupo. Condicionaron el compromiso con el grupo (y, por tanto, su inclusión en un gobierno de unidad dirigido por Abbas) al cumplimiento de los principios del Cuarteto, formulados entonces por la ONU, EEUU, Rusia y la UE: compromiso con la no violencia, reconocimiento de Israel y aceptación de los acuerdos anteriores de los palestinos. Los diplomáticos europeos destinados en Jerusalén y Ramala consideran desde hace tiempo que esta política es un callejón sin salida, que erosiona la influencia diplomática de Europa, obstruye su objetivo declarado de conseguir un Estado palestino viable, democrático y contiguo, y obstaculiza los esfuerzos para poner fin al asedio de Gaza, que dura ya 16 años. El propio Hamás rechaza las condiciones del Cuarteto. Pero sus dirigentes afirman que han revisado sus estatutos para responder a las preocupaciones europeas, y que para dar nuevos pasos es necesario dialogar con los europeos.

Muchos diplomáticos europeos sobre el terreno quieren un cambio de enfoque, que implique un mayor compromiso político y una mayor presión sobre Israel, pero Bruselas y la mayoría de las capitales europeas rechazan cualquier idea de siquiera pensar en cómo, por ejemplo, la cooperación y el comercio de Europa podrían utilizarse para fomentar un cambio de la política israelí hacia los territorios ocupados. En su lugar, los responsables europeos intentan compensar la desconexión política con la continuación de la ayuda humanitaria y al desarrollo a los palestinos, aunque el volumen de esa ayuda haya disminuido constantemente desde 2015. Al menos, dicen, dejar la espita abierta mantiene viva a la AP y la esperanza de un Estado palestino. Sin embargo, a puerta cerrada, muchos funcionarios europeos admiten que esta esperanza es una ilusión. La ayuda por sí sola nunca será suficiente para preservar la posibilidad de una solución de dos Estados. En realidad, Europa ha pasado de los esfuerzos por construir un Estado palestino a los intentos de gestionar un statu quo cada vez peor al que se aferra, sobre todo, porque no ve ninguna alternativa.

La inercia europea se basa en la sensación en las principales capitales de que los costes de un cambio de rumbo son demasiado altos, los beneficios demasiado inciertos y las perspectivas de éxito demasiado bajas. Los líderes europeos se resisten a pagar el precio de una revisión de la política en su relación bilateral con Israel, sobre todo en un momento en que EEUU apenas se compromete y en el que influyentes capitales árabes están normalizando sus vínculos con Israel. Pocos líderes europeos creen que Europa pueda hacer mucho por sí sola. Incluso dentro de Europa, es difícil llegar a un consenso sobre una nueva política: los Estados más avanzados, como Bélgica e Irlanda, se enfrentan a una fuerte resistencia a cualquier cambio, especialmente, aunque no solo, por parte del Grupo de Visegrado (República Checa, Hungría, Polonia y Eslovaquia). Para los poderosos Estados intermedios (en especial Francia y Alemania) la importancia del conflicto palestino-israelí palidece en comparación con la guerra en Ucrania y el enfrentamiento más amplio con Rusia, que ellos y otros consideran cuestiones existenciales para la seguridad del continente. Incluso en comparación con otras crisis de Oriente Próximo, lo consideran contenido y no prioritario.

Este cálculo es comprensible pero erróneo. Existen sólidas razones normativas para que Europa no ignore las violaciones de los valores que dice defender y lo que destacados grupos de derechos humanos comparan ahora con crímenes de tipo apartheid. Incluso dejando de lado este argumento, los acontecimientos de 2021, como el intercambio de principios de agosto entre Israel y el grupo militante Yihad Islámica Palestina, deberían servir de advertencia de que la violencia volverá a estallar y de que el conflicto no es necesariamente contenido. A medida que Israel intensifica su presencia en Cisjordania y se acerca la sucesión del liderazgo palestino, los puntos de fricción se multiplican; el propio Israel ha sido testigo de disturbios internos; y Gaza nunca estará en calma mientras siga siendo una prisión al aire libre. Si no hay un cambio, los futuros enfrentamientos serán más frecuentes y más difíciles de terminar. Además, Europa no es impotente. Hace solo dos años, frente a la oposición de los países del Visegrado, los líderes europeos ayudaron a disuadir al ex primer ministro israelí Benjamin Netanyahu de anexionarse formalmente partes de Cisjordania. Si Europa puede superar su inercia, tiene herramientas que podrían alterar positivamente la trayectoria del conflicto.

«Europa podría hacer que la AP rindiera cuentas por su represión, condicionando el apoyo presupuestario a los ministerios de Justicia e Interior, por ejemplo, a unos criterios de referencia»

Un camino alternativo implicaría primero que la UE y sus Estados miembros trataran de ayudar a crear las condiciones para la renovación política palestina en los territorios ocupados. Europa podría hacer que la AP rindiera cuentas por su represión, condicionando el apoyo presupuestario a los ministerios de Justicia e Interior, por ejemplo, a unos criterios de referencia. Podría redirigir algunos fondos destinados al ministerio de Interior a la sociedad civil palestina, especialmente a los organismos de vigilancia de los derechos humanos. Podría respaldar con mayor decisión las elecciones legislativas palestinas, al tiempo que buscaría la forma de interpretar las condiciones del Cuarteto para permitir que Hamás participe de algún modo en un posible gobierno de unidad palestino. Los líderes europeos también deberían iniciar una revisión de su política de no contacto con Hamás. La idea no es dar poder al movimiento islamista, y mucho menos convertirlo en el único representante de los palestinos. Pero la exclusión del grupo de la política ha logrado lo contrario de lo que pretendía el Cuarteto: su popularidad duradera, ciertamente en Cisjordania, en comparación con la AP. La renovación política palestina requiere su participación.

Al mismo tiempo, la UE y los Estados miembros que estén dispuestos a hacerlo deberían establecer un tono en las relaciones con Israel apropiado para un país cuyos dirigentes rechazan un principio central de la política exterior europea. Un primer paso sería simplemente pedir al gobierno israelí que aclare qué visión tiene para resolver el conflicto y explicar así la razón de que Europa financie un proceso al que los propios dirigentes israelíes parecen haber renunciado. Los europeos podrían al menos iniciar conversaciones sobre cómo adaptar la política de cooperación y comercio con Israel de forma que apoye su principal objetivo político, es decir, la resolución pacífica del conflicto, así como la protección de los derechos de los palestinos. También podrían explorar más mecanismos para proteger el espacio y el desarrollo palestinos en la zona C, el 60% de Cisjordania que sigue bajo control administrativo y militar israelí.

Por último, los funcionarios europeos deberían iniciar un debate (a nivel nacional y en sus propios círculos) sobre lo que la mayoría ya sugiere en privado: que la solución de dos Estados, al menos en su formato de Oslo, está ya fuera de alcance, es casi imposible imaginar cómo podrían llegar las partes a ella, y ha llegado el momento de considerar otras opciones. Deberían hacerlo con discreción, para evitar que el debate se empantane en la división europea. La idea sería reflexionar pronto sobre lo que las alternativas podrían significar para la política europea. Como línea de fondo, los líderes europeos tendrían que dejar claro que no apoyarán ninguna solución política al conflicto que no garantice la plena igualdad de todos los que residen en el territorio bajo control y jurisdicción israelí.

Este artículo es un extracto de un informe que puede ver aquí, publicado por Crisis Group.