ODS: desafíos para la gobernanza de la educación superior

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) son el resultado de un acuerdo mundial para promover el desarrollo de las naciones a largo plazo. En tal sentido, se destaca que la educación superior desempeña un papel crucial en el avance de los ODS a través de la enseñanza, la investigación y la divulgación. En efecto, se reconoce que la educación superior se vincula a los ODS en tres aspectos: como un objetivo per se, asegurando una educación inclusiva y equitativa; como un componente esencial del sistema educativo, alineando e integrando los objetivos en sus estrategias y planes de estudio; y como catalizador del desarrollo, formando profesionales capacitados, generando conocimientos y tecnologías sostenibles, y estableciendo alianzas para la implementación de los ODS.

Sin embargo, cabe señalar que los países de América Latina y el Caribe enfrentan mayores desafíos debido a un conjunto de problemas y restricciones en tres niveles. En un nivel general, se ubican los problemas estructurales de carácter político relacionados con la inestabilidad y la debilidad institucional; aquellos de naturaleza económica asociados al desigual crecimiento, la inflación y la deuda pública; y, en materia social, los problemas de pobreza, exclusión, inseguridad y migración. En un segundo nivel de tipo sectorial están las dificultades que enfrenta la gobernanza de los sistemas nacionales de educación superior en la región. La heterogeneidad de sistemas en constante transformación para adaptarse a entornos cambiantes provoca tensiones permanentes y problemas de coordinación entre el Estado, los mercados y las propias instituciones de educación superior. En un tercer nivel coyuntural, cabe subrayar la pandemia y sus efectos negativos en la educación superior de América Latina y el Caribe, relacionados con la disminución de la enseñanza presencial, el aumento del abandono escolar, el deterioro de la salud mental de los alumnos, la reducción en la investigación, las desigualdades de género y las restricciones financieras de las instituciones de educación superior debido a la disminución de sus ingresos.

«El Estado asume un creciente protagonismo a través de más financiación pública para la educación y mayor control sobre las instituciones educativas, especialmente las privadas»

Para abordar los problemas de la región, el fortalecimiento de la gobernanza de los sistemas nacionales de educación superior es un punto de partida necesario para generar condiciones que permitan avanzar en la consecución de los ODS. En efecto, durante los últimos años, se observa en la región una tendencia hacia una mayor involucración del Estado en la regulación de los mercados relevantes para la educación secundaria –de estudiantes, profesores, recursos y prestigio– generándose con ello un contrapeso frente al histórico predominio de la autonomía universitaria. En este marco, el Estado asume un creciente protagonismo a través de más financiación pública y mayor control sobre las instituciones educativas, especialmente las privadas. A su vez, la competencia en contextos de mercado y cuasi- mercados relevantes funciona como un mecanismo para alinear a estas instituciones con las políticas públicas del sector, mejorar su desempeño y el uso eficiente de los recursos.

De este modo, las instituciones hacen frente a un escenario de mayor presión para responder al interés público a través de un mayor equilibrio entre autonomía y rendición de cuentas. No obstante, a pesar de los avances, se advierte una preocupación por el ritmo lento con que se avanza hacia los ODS en América Latina y el Caribe.

A continuación, nos centraremos en dos asuntos. En primer lugar, considerando la relevancia del papel del Estado en el fortalecimiento de la gobernanza de la educación superior, describiremos con detalle cinco roles que el Estado/gobierno desempeña en la región y cómo, a través de estos, se puede contribuir al avance de los ODS. Posteriormente, buscamos identificar los principales desafíos que, en nuestra opinión, enfrenta la región para reforzar su compromiso con dichos objetivos y, al mismo tiempo, presentaremos brevemente recomendaciones orientadas a fortalecer el papel del Estado/gobierno en la gobernanza de los sistemas nacionales de Educación superior con el fin de avanzar en el cumplimiento de los objetivos globales. Estas sugerencias procuran proporcionar un marco de acción para abordar las problemáticas específicas de la región y potenciar la contribución de la educación superior al logro de los ODS.

Multigobernanza, roles del Estado y ODS

En el marco de la gobernanza de la educación superior, el papel del Estado como coordinador es esencial para afrontar los desafíos y garantizar el progreso en la consecución de los ODS. Para abordar la complejidad del papel del Estado en este contexto, recurrimos al concepto de “multigobernanza” que comprende cuatro dimensiones. La primera, asociada a su carácter multinivel, se refiere al grado de concentración o distribución de la autoridad en diferentes niveles verticales del Estado/gobierno, como el nacional, regional y local. A este respecto, es pertinente incluir el nivel supranacional para dar cuenta de la influencia que ejercen organismos multilaterales sobre los Estados miembros, tales como Naciones Unidas y sus órganos especializados. La segunda dimensión se refiere a los múltiples agentes o partes interesadas que interactúan en el sector, como los organismos estatales o gubernamentales (ministerios, agencias y otros) y las organizaciones no gubernamentales, incluidas las asociaciones de instituciones de educación superior, académicos, empresas y trabajadores, estudiantes y sus familias. La tercera dimensión, que incluye múltiples cuestiones o asuntos que compiten por un espacio en la agenda pública, resulta esencial para focalizar las políticas públicas del sector.

Por último, la cuarta dimensión se basa en las múltiples disposiciones organizativas y de coordinación que resultan de la interacción entre las diversas fuerzas del Estado/ gobierno, los mercados y las instituciones de educación superior.

En relación con la diversidad de roles adoptados por el Estado/gobierno, así como las variadas orientaciones de las políticas públicas que promueven, identificamos cinco: diseñador sistémico, principal, regulador, evaluador y financiador. Como diseñador sistémico, el Estado/ gobierno debe trascender la práctica común en Latinoamérica de simplemente proporcionar un marco ejecutivo y legislativo a los sistemas nacionales de educación superior. En esta dirección, es imperativo el desarrollo de un diseño estratégico y la formulación de políticas públicas orientadas a la promoción de los ODS. Es importante señalar que, dentro de este marco, debe resguardarse la autonomía de las universidades y la libertad académica –de enseñanza, estudio e investigación– como principios fundamentales. A su vez, es esencial que estos principios se combinen con mecanismos de rendición de cuentas que garanticen el compromiso de las instituciones de educación superior en el logro de los ODS. Así, se buscaría equilibrar la preservación de la independencia académica con la necesidad de asegurar que las instituciones de educación superior, tanto estatales como privadas, contribuyan al desarrollo sostenible, mediante la implementación de políticas públicas bien diseñadas y alineadas con los ODS.

En el ámbito de la teoría de la agencia, el Estado/gobierno actúa como principal frente a las instituciones, que desempeñan el rol de agentes. Este modelo presenta una valiosa oportunidad para que el Estado/gobierno establezca contratos e incentivos orientados al desarrollo y logro de los ODS. Este rol como agente principal ofrece un elevado potencial de efectividad en el contexto latinoamericano para alinear el desempeño de las instituciones de educación superior con los ODS. De hecho, esta forma de “autonomía regulada” ha sido utilizada ampliamente durante la última década para guiar la producción de bienes públicos por parte de instituciones estatales y privadas. La implementación de este enfoque permite al Estado/ gobierno dirigir y supervisar el cumplimiento de los ODS por parte de las instituciones de educación superior, a través de la creación de mecanismos contractuales e incentivos que motiven la adopción de estrategias y acciones alineadas con estos objetivos. Al mismo tiempo, se garantizaría la autonomía de las instituciones y se promovería una relación de colaboración entre el Estado/gobierno y las instituciones de educación superior.

Este esquema, basado en la teoría de la agencia, facilita por tanto la construcción de un marco de cooperación dentro del cual el Estado/gobierno y las instituciones de educación superior trabajen en la promoción y consecución de los ODS, fortaleciendo el compromiso y la responsabilidad compartida en el avance hacia un futuro más sostenible y equitativo para la región.

El tercer rol adoptado es el de regulador. En este caso, el Estado/ gobierno define, hace cumplir y vigila el cumplimiento de las normas destinadas a regular el funcionamiento de los mercados en la educación superior. Considerando el elevado grado de mercantilización de los sistemas nacionales en América Latina y el Caribe, el Estado/gobierno enfrenta el desafío de establecer un marco regulatorio eficaz que comprometa a las instituciones de educación superior, tanto estatales como privadas, en la consecución de los ODS. Para ello es fundamental que desarrolle e implemente regulaciones y políticas que promuevan la calidad y la equidad en la educación superior, garantizando que todas las instituciones cumplan con los estándares y requisitos establecidos en el marco de los ODS. Además, el Estado/gobierno debe fomentar la cooperación y colaboración entre las instituciones, públicas y privadas, así como con otros actores del sistema educativo, para promover una articulación de capacidades en torno a la implementación de los ODS.

En cuarto lugar, identificamos el papel evaluador o evaluativo del Estado/gobierno, una función que la literatura europea denomina “dirección a distancia”. Bajo este enfoque, el desafío del Estado/ gobierno consiste en incorporar el cumplimiento de los ODS como parte integral de las dimensiones de calidad que deben guiar a las instituciones de educación superior.

«Las expectativas sobre la evolución de los roles del Estado en la gobernanza de la educación superior en América Latina y el Caribe y su aporte al logro de los ODS dependerá fundamentalmente de la capacidad de los gobiernos nacionales para promover espacios de colaboración»

El propósito es incorporar los ODS, junto con sus indicadores y métricas, al sistema interno de aseguramiento de la calidad de las instituciones. En efecto, se trata de la implementación de mecanismos de evaluación, tanto externo como interno, que consideren el cumplimiento de los ODS la base de la calidad de las instituciones de educación superior. Este esquema representa un alto potencial de efectividad, especialmente considerando que el papel evaluador del Estado/ gobierno ha ido adquiriendo mayor relevancia en los países de la región en el contexto de las políticas nacionales enfocadas en la medición y evaluación de resultados de la educación superior.

Por último, el quinto papel del Estado/gobierno se define por su función como financiador. En el contexto de América Latina y el Caribe, este rol es clave para asegurar sostenibilidad y complementar el papel de principal. Esta combinación de funciones representa una estrategia innovadora para avanzar en los ODS, especialmente aquellos relacionados con el fomento de la investigación. En efecto, concebimos la financiación como algo más que un mero mecanismo de asignación de recursos a las instituciones de educación superior y a los estudiantes. Más bien, representa una herramienta de gobernanza que permite modificar comportamientos y maximizar la contribución de las instituciones al logro de los ODS. De hecho, en la región puede observarse ya un cambio positivo en la orientación del financiamiento hacia la consecución de objetivos, metas y resultados.

En particular, existen experiencias de transición de subvenciones en bloque (asignadas de manera inercial, automática y discrecional) a fórmulas que buscan influir en el comportamiento y los resultados de las instituciones de educación superior. De hecho, reforzar el vínculo entre financiamiento público y cumplimiento por parte de las instituciones de los ODS no parece una tarea inalcanzable.

Desafíos para la gobernanza

América Latina y el Caribe se enfrenta el desafío del desarrollo y la construcción de sociedades basadas en la ampliación de oportunidades y bienestar para la ciudadanía. En tal sentido, los ODS representan un horizonte de progreso que involucra objetivos sociales, medioambientales y relacionados con la salud, además del desarrollo económico de corto plazo. Un mayor compromiso de la educación superior con dichos objetivos permitiría contribuir con más fuerza hacia la consecución de los principales retos relacionados con la erradicación de la pobreza extrema, la lucha contra la desigualdad y la injusticia, y la búsqueda de soluciones al problema del cambio climático.

Aunque los países de la región poseen diversos esquemas de gobernanza de la educación superior, todos necesitan avanzar hacia una mejor y más eficiente articulación de los distintos roles desempeñados por el Estado/gobierno, atendiendo a los diferentes contextos nacionales. Para ello se requieren políticas, normativas e instrumentos que promuevan la coordinación y cooperación entre las diversas partes interesadas con el fin de maximizar la aportación de la educación superior a la consecución de los ODS; el establecimiento de  un marco normativo básico que, respetando la autonomía de las instituciones de educación superior y la libertad académica, promueva su compromiso con los ODS, en particular la garantía de acceso a una educación superior de calidad como un derecho social y un bien público, haciéndose cargo del elevado nivel de privatización de la provisión y el financiamiento de la educación superior en la región; el uso de instrumentos de tipo contractual, como convenios de desempeño, programas y proyectos, que aborden los ODS y apunten al logro de los resultados esperados; la promoción de criterios y estándares de calidad sobre la base de los ODS; y, por último, el despliegue de mecanismos de financiamiento de las instituciones de educación superior orientados al fortalecimiento de sus capacidades internas y su contribución a la materialización de los ODS.

«Se requieren políticas sectoriales que promuevan la incorporación de los ODS en los planes de estudio y la capacitación de los profesores»

En términos temáticos, las políticas públicas deberían promover el compromiso de las instituciones de educación superior con los ODS en cuatro dimensiones: Primera, su funcionamiento como organizaciones efectivas, en concreto su gobierno interno y gestión institucional. En este ámbito, se espera que las instituciones de educación superior puedan incorporar los ODS en sus definiciones estratégicas como visión, misión, plan de desarrollo estratégico; sus políticas y prácticas de gestión en las diversas áreas de administración, por ejemplo, de recursos humanos, la relación con proveedores, la gestión ambiental, la igualdad de género, la inclusión social y la diversidad, entre otras.

La segunda dimensión sería la enseñanza. Se espera que las instituciones de educación superior entreguen una formación que incluya conocimientos, habilidades y motivación para abordar los ODS en el ejercicio de sus actividades profesionales. Para ello se requieren políticas sectoriales que promuevan la incorporación de los objetivos en los planes de estudio, la capacitación de los profesores y la colaboración entre instituciones nacionales e internacionales, a través de programas de intercambio y movilidad de profesores y estudiantes, orientados a compartir experiencias sobre los ODS.

Tercera, la dimensión asociada al desarrollo de la investigación. En efecto, las políticas públicas del sector deberían estimular la producción científica, la búsqueda de soluciones, enfoques innovadores y el desarrollo de nuevas tecnologías que apoyen la implementación de los ODS. Este es un ámbito relevante para la región considerando las brechas en materia de I+D en comparación con los países desarrollados.

Por último, la cuarta dimensión se centra en la vinculación de las instituciones de educación superior con la sociedad a través de actividades de extensión. En este sentido, las políticas sectoriales deberían promover el compromiso de las instituciones con los intereses de los diversos actores externos y una participación activa en el abordaje de los ODS. De esta manera, se fomentaría una relación más estrecha y efectiva entre las instituciones y la sociedad en su conjunto, contribuyendo al logro de los objetivos.

En resumen, las expectativas sobre la evolución de los roles del Estado en la gobernanza de la educación superior en América Latina y el Caribe y su aporte al logro de los ODS dependerá fundamentalmente de la capacidad de los gobiernos nacionales para promover espacios de colaboración, consensos políticos y soluciones innovadoras orientadas a impulsar una agenda pública del sector comprometida con dichos objetivos.

Este artículo forma parte del especial “Una agenda común de futuro”.