No puede haber descarbonización sin democratización

El planeta arde. Las advertencias del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático respecto de las consecuencias del aumento de temperaturas son cada vez peores. Y la invasión rusa de Ucrania inició una carrera en Europa y otros lugares, para lograr independencia energética a través de transformaciones económicas aceleradas.

Dada la urgencia que adquiere la descarbonización, es tentador pensar en atajos políticos. ¿Por qué no probar un despotismo ilustrado o una “epistocracia” (gobierno de expertos): elegir a los mejores climatólogos e ingenieros y darles poder para tomar decisiones por nosotros? ¿Por qué no adoptar el método chino de imponer grandes cambios a la fuerza y descartar sin más cualquier errada resistencia de las bases?

Pero en realidad, no puede haber descarbonización sin democratización. Así como se ha vuelto urgente hallar soluciones al cambio climático, también hay necesidad urgente de resolver el creciente desencanto con la democracia. No hace falta repasar los diversos indicadores de desilusión democrática (sentimiento público desfavorable, aumento del abstencionismo electoral, pérdida de confianza en los políticos y en las instituciones públicas, etc.) para comprender que hoy muchas personas consideran que la democracia es más un problema que una solución.

La tentación tecnocrática

Si la gente no confía en sus representantes electos para que se encarguen de cuestiones políticas básicas como la seguridad nacional, la salud pública, la educación, etc., ¿cómo podrían confiarles la respuesta a algo tan vasto, duradero y multidimensional como el cambio climático? Una alternativa aparentemente razonable es acudir a los mismos expertos y científicos que llevan décadas advirtiéndonos de los peligros del cambio climático.

Las ventajas aparentes de un enfoque epistocrático son dos. En primer lugar, además de saber más que nadie sobre el cambio climático, los climatólogos y los expertos en áreas relacionadas podrían “seguir la ciencia” y no dejarse influir por intereses creados, negacionistas, votantes ignorantes e irracionales, o movimientos sociales que se resisten a los costes económicos del cambio. Esto garantizaría contar con políticas y leyes fundadas, eficientes y eficaces para poner coto a las emisiones de carbono.

En segundo lugar, autoridades no sujetas a la rendición de cuentas democrática podrían actuar con rapidez y determinación. Como vimos en las primeras etapas de la pandemia de COVID‑19, el gobierno autoritario de China pudo controlar el virus mediante la imposición de confinamientos masivos a millones de personas, la construcción de nuevos hospitales en cuestión de días y el envío de mascarillas y expertos al extranjero para ayudar a otros países. Mientras tanto, en la mayoría de las democracias electorales la gestión inicial de la crisis se mostró torpe, aunque luego casi todas recuperaron el terreno perdido.

«Aunque al cambio climático se lo suele conceptualizar como una “única” cuestión, en realidad es una multiplicidad de temas interrelacionados, con incidencia sobre cada aspecto posible de la vida»

¿Cómo sería una epistocracia climática? Imaginemos que frente a un veloz aumento de las temperaturas y fenómenos climáticos cada vez más destructivos (olas de calor mortales con temperaturas de bulbo húmedo incompatibles con la vida, inundaciones catastróficas, sequías causantes de hambrunas), la comunidad internacional crea un Consejo Climático Mundial formado por expertos de las áreas pertinentes, tomados de universidades prestigiosas de todo el mundo.

Provisto de poder suficiente, este grupo de expertos podría implementar en poco tiempo políticas de reducción de las emisiones y pasar por encima de leyes nacionales que considere incompatibles con sus planes (tal vez, con el apoyo de consejos climáticos locales también epistocráticos). Aunque esto implicaría sacrificar millones de puestos de trabajo o privar a algunas poblaciones de bienes y servicios necesarios, estos costes se justificarían en nombre de salvar el planeta para el resto de la humanidad y para las generaciones futuras. ¿Qué tendría de malo?

Saltan a la vista de inmediato dos problemas. En primer lugar, aunque al cambio climático se lo suele conceptualizar como una “única” cuestión, en realidad es una multiplicidad de temas interrelacionados, con incidencia sobre cada aspecto posible de la vida (la agricultura, la industria, las finanzas, el transporte, la energía, la educación, la reproducción, etc.). No es factible aislar un nicho de toma de decisiones independiente que solo se relacione con el clima. La enorme complejidad del tema introducirá un sinfín de incertidumbres (además de la incertidumbre intrínseca de los modelos climáticos). Al final, habría que reconocer que el cambio climático es sólo una de muchas cuestiones de las que depende el futuro de la humanidad. En este contexto más amplio y menos definido, no está claro que los expertos tengan más autoridad que la ciudadanía.

En segundo lugar, y sobre todo, el cambio climático no es sólo una cuestión técnica de predicción; por eso es un error presentar el desafío como una simple cuestión de “cómo alcanzar la neutralidad de carbono en 2050”. Hay muchas maneras de distribuir los costes de una descarbonización a gran escala, de modo que combatir el cambio climático será siempre un proceso eminentemente político en el que entrarán en juego cuestiones de justicia y equidad. ¿Quién tendrá que renunciar a qué y en beneficio de quién?

Son, además, difíciles cuestiones éticas. Tenemos que tomar decisiones no sólo acerca de complejos encadenamientos de causalidad física, sino también acerca de la asignación de valor a diversas cosas y personas. Los expertos tendrán mucho que decir sobre los encadenamientos causales, pero no tienen autoridad para dictar respuestas a la segunda clase de preguntas.

«¿Por qué los países en desarrollo del Sur Global tienen que soportar los costes de la descarbonización, sobre todo cuando ya padecen los efectos de una historia de explotación económica e injusticia a manos del Norte Global?»

Un buen ejemplo de los límites del enfoque epistocrático lo hallamos en lo que sucedió en 2018 con la propuesta de impuesto a las emisiones de carbono del presidente francés Emmanuel Macron. En teoría, era un buen modo de desalentar el uso de los combustibles fósiles. Pero en la práctica, un impuesto a las emisiones puede causar oposición política, porque la distribución de sus efectos es despareja. En el caso de Macron, los “chalecos amarillos” (gilets jaunes) cuestionaron un aumento de impuestos a los combustibles que parecía castigar a los residentes de las periferias urbanas que van en coche al trabajo mientras perdonaba a los habitantes más adinerados del centro de las ciudades.

A nivel global, una política de derechos de emisión negociables puede parecer un buen modo de reducir la emisión total de dióxido de carbono y otros contaminantes. Pero desde el punto de vista de la justicia, plantea dudas evidentes. ¿Por qué permitir que los países industrializados que más responsabilidad tienen por el cambio climático sigan contaminando? ¿Por qué los países en desarrollo del Sur Global tienen que soportar los costes de la descarbonización, sobre todo cuando ya padecen los efectos de una historia de explotación económica e injusticia a manos del Norte Global?

Estas preguntas no admiten respuestas sencillas, pero hay algo claro: delegar estas decisiones a una epistocracia de científicos sólo empeorará las cosas.

El imperativo de justicia

El mero hecho de reconocer que el cambio climático es en definitiva una cuestión de justicia no es suficiente. Los críticos del término “justicia climática” señalan que lleva a la falsa idea de que es un problema que sólo se da en el nivel global y agregado. Pero más abajo en la cadena de poder, para la mayoría de la gente, el cambio climático es una cuestión de problemas locales como la contaminación del aire, la toxicidad del agua, el aumento de nivel de los mares y el hecho de que algunas comunidades (por lo general negras, mestizas e indígenas) están más expuestas a esos males. Y además de la cuestión de las emisiones de gases de efecto invernadero y del aumento de las temperaturas, también hay otros temas relacionados como la pérdida de biodiversidad, el deterioro medioambiental y la calidad general de vida.

Además, la justicia climática no es sólo una cuestión de justicia distributiva sino también de justicia “correctiva”. La historia y la geografía han puesto a algunos países en la posición de ser los mayores responsables del cambio climático, y a otros en la posición de ser sus principales víctimas. Estas pautas históricas y geográficas se cruzan además con los legados del racismo y del colonialismo. Por eso el filósofo Olúfẹ́mi Táíwò sostiene que la justicia climática no puede separarse de la cuestión de las medidas reparatorias (entre países y dentro de cada país) por la esclavitud y la colonización.

«Para hacer frente al cambio climático, tenemos que enmarcar las cuestiones en formas que no separen los aspectos técnicos, causales e instrumentales de los valores y de las inquietudes ambientales locales»

Estos temas demandan una mirada más localizada. La periodista nativa americana Dina Gilio‑Whitaker señala que un término más adecuado es “justicia ambiental”, ya que pone el acento en el entorno inmediato de la gente, en vez de en una entidad abstracta como el clima. La justicia ambiental nos obliga a adoptar una forma de pensamiento más centrada en lo humano y en lo comunitario, en términos del derecho a un ambiente saludable y no contaminado. Como apunta Michael Méndez, estudioso de políticas ambientales, en Climate Change from the Streets, es un modo de “humanizar el cambio climático”.

Para hacer frente al cambio climático, tenemos que enmarcar las cuestiones en formas que no separen los aspectos técnicos, causales e instrumentales de los valores y de las inquietudes ambientales locales. En vez de preguntarnos “¿cómo llegamos a la emisión neta nula en 2050?” debemos preguntarnos “¿cómo llegamos a la emisión neta nula, preservamos un entorno saludable y conservamos la biodiversidad, asegurando al mismo tiempo que nuestras soluciones sean justas con todas las comunidades afectadas y tengan en cuenta las pautas de injusticia preexistentes?”.

Al parecer, el gobierno de Macron aprendió en parte esta enseñanza. Su Convención Ciudadana para el Clima (2019‑20) planteó una pregunta con una clara dimensión axiológica: “cómo reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de Francia un 40% respecto de los niveles de 1990 de aquí a 2030 en un espíritu de justicia social”. Pero los 150 participantes reunidos en la convención insistieron en ir más allá y reintrodujeron la cuestión de la biodiversidad, los derechos ambientales y el reconocimiento del delito de “ecocidio”.

Estos añadidos son en parte reflejo de la presencia de representantes de los territorios franceses de ultramar, que suponen el 70% de la biodiversidad de Francia y sufren los efectos tóxicos de la clordecona, un pesticida cancerígeno. Los ciudadanos de ultramar presentes en la Convención lucharon para poner estas cuestiones en primer plano y compensar el desconocimiento de los participantes metropolitanos.

La única alternativa

En vista de lo dicho y de los ejemplos reales, debería estar claro que el argumento por la epistocracia es en realidad un argumento por la autocracia. El atractivo de una epistocracia no es que los expertos vayan a gobernar mejor, sino que podrán decidir sin tener que consultar al conjunto de la población. Su ventaja es la velocidad y la eficiencia, no el conocimiento en sí (mucho menos la sabiduría).

Lo que nos trae a la razón por la cual no puede haber una descarbonización exitosa sin democratización. Incluso si aceptamos que una epistocracia puede tomar decisiones en menos tiempo, esto sólo es una ventaja si las decisiones no encuentran resistencia. Pero eso no sucederá casi nunca.

«El atractivo de una epistocracia no es que los expertos vayan a gobernar mejor, sino que podrán decidir sin tener que consultar al conjunto de la población. Su ventaja es la velocidad y la eficiencia, no el conocimiento en sí (mucho menos la sabiduría)»

¿De qué sirve implementar en poco tiempo un impuesto a las emisiones de carbono si eso provoca protestas sociales a gran escala que paralizan un país por meses? Cuando los chalecos amarillos tomaron por asalto las calles de París, las autoridades tuvieron que apelar a la represión policial. Al final, el gobierno cedió a la presión popular y eligió la única alternativa viable: hablar y escuchar.

Esta alternativa se dio en dos formas complementarias: un Gran Debate Nacional que duró dos meses y en el que participaron unos dos millones de personas, y la Convención Ciudadana, en la que 150 ciudadanos elegidos al azar generaron 149 propuestas para reducir las emisiones y resolver cuestiones relacionadas. Posteriormente, sobre la base de estas propuestas, el parlamento francés redactó el proyecto de ley climática más ambicioso de su historia.

La enseñanza es que incluso un gobierno electo con cierto grado de legitimidad no puede imponer a la fuerza una política que la población considere profundamente injusta. La eficiencia inicial de una formulación de política climática verticalista quedará anulada en poco tiempo por el largo proceso de responder a la oposición popular y restaurar la pérdida de confianza pública.

Algún escéptico dirá: “Tal vez Macron debió seguir usando la coerción hasta quebrar la resistencia. Imaginemos el impacto que su impuesto a los combustibles pudo tener sobre las emisiones, por no hablar de los ingresos públicos que habría generado en esos dos años y medio de deliberaciones”. Pero debemos rechazar este impulso autoritario e insistir en cambio en una versión mejorada del enfoque deliberativo democrático.

La democracia abierta

La enseñanza del Gran Debate Nacional y de la Convención Ciudadana no es que la democracia deliberativa sea demasiado lenta y en última instancia ineficaz, sino que los procesos y órganos que la compongan deben tener poder que garantice la implementación de sus recomendaciones, incluso en el nivel global. De lo contrario, reproducirán la misma clase de participación ciudadana limitada y protocolar que hallamos hoy en muchas democracias electorales defectuosas.

En mi libro Open Democracy: Reinventing Popular Rule for the Twenty-First Century, propongo una alternativa al modelo de gobernanza democrática centrado en cargos electos que sólo tienen contacto con sus votantes en determinados momentos (por lo general, cada tantos años). En mi opinión, sería mejor un sistema basado en asambleas de ciudadanos comunes elegidos al azar, que seguirán en contacto constante con la población general.

«La enseñanza del Gran Debate Nacional y de la Convención Ciudadana no es que la democracia deliberativa sea demasiado lenta y en última instancia ineficaz, sino que los procesos y órganos que la compongan deben tener poder que garantice la implementación de sus recomendaciones»

En el sistema propuesto se revitalizan los circuitos de retroalimentación democráticos, porque la política ya no es ante todo exclusividad de políticos profesionales. Y se reempodera a la ciudadanía como fuente de leyes y políticas. Este modelo se basa en la intuición que subyace a la antigua democracia griega: en concreto, que cada miembro del demos tiene derecho a expresarse en relación con el bien de la polis (con la diferencia de que hoy la pertenencia al demos sería mucho más inclusiva que hace dos milenios).

Mi visión de democracia abierta se basa en cinco principios institucionales: derecho a la participación, deliberación, regla de la mayoría, representación democrática y transparencia. Desde un punto de vista práctico, una democracia abierta puede seguir teniendo muchas de las instituciones que ya conocemos, por ejemplo un ejecutivo surgido de elecciones y una Corte Suprema por designación. Pero el poder legislativo estaría en manos de ciudadanos comunes, en vez de élites elegidas. Como en la democracia de la antigüedad, la dirección de las democracias abiertas sería en su mayor parte responsabilidad de representantes (a los que denomino “lotocráticos”) elegidos mediante sorteo cívico.

Experimentos reales

Aunque en la actualidad no hay ejemplos de una democracia plenamente abierta, hay numerosas pruebas de la capacidad de grupos de ciudadanos elegidos al azar para ofrecer buenas recomendaciones e incluso proyectos de ley casi terminados (como en Francia). Un influyente informe publicado en 2020 por la OCDE muestra las enseñanzas que podemos extraer de más de 300 casos mundiales de procesos deliberativos basados en designación por sorteo (muchos de ellos centrados en cuestiones climáticas).

Dos ejemplos recientes muestran de qué manera el debate entre ciudadanos comunes puede impulsar a los políticos en temas de justicia ambiental. En 2010, una asamblea constitucional islandesa formada por 25 representantes surgidos de elecciones analizó recomendaciones de la población general y terminó redactando una propuesta constitucional con cláusulas históricas en materia de protección del medioambiente.

Por ejemplo, el Preámbulo estipula que el gobierno debe “respetar la diversidad de la vida de las personas, del país y de su biosfera”, y que el pueblo aspira a “colaborar con otras naciones en la búsqueda de la paz y el respeto a la Tierra y a toda la humanidad”. Luego siguen artículos específicos que declaran que “todos tienen derecho a un medio ambiente sano y a una naturaleza en la que se mantenga la biodiversidad” y que “los derechos de la naturaleza y de las generaciones futuras [deben ser] respetados”. Un artículo clave y más controvertido declara que todos los recursos naturales que no sean todavía de propiedad privada se deberán considerar propiedad nacional. Otros artículos garantizan a los ciudadanos el derecho a recibir información sobre el medioambiente y a participar en la preparación de decisiones futuras con posible incidencia sobre el ambiente o la naturaleza. Son mejoras no sólo respecto de la constitución islandesa de 1944 sino también respecto de las propuestas de expertos que la asamblea analizó como parte de sus deliberaciones.

La Convención Ciudadana en Francia también demostró que la ciudadanía ordinaria puede ofrecer mejores ideas que los expertos y que los cargos electos. Aunque sus miembros escucharon muchas de las recomendaciones de los expertos, las hicieron más compatibles con los objetivos de justicia social, y rechazaron otras, por ejemplo la de un impuesto a las emisiones de carbono, al que consideraron demasiado injusto y controvertido. Con la entrega de un conjunto de propuestas razonable y convincente, superaron al parlamento francés, que nunca había podido producir un proyecto ambicioso de ley climática.

Un buen ejemplo de los cambios introducidos por los ciudadanos a una recomendación de los expertos bien conocida, para volverla socialmente aceptable, tiene que ver con la renovación energética de las viviendas. La propuesta final de la Convención fue hacerla obligatoria en 2040, con diversas sanciones para los propietarios incumplidores, pero también con ayudas fiscales a las personas de bajos ingresos que debieran renovar sus hogares.

«La Convención Ciudadana en Francia también demostró que la ciudadanía ordinaria puede ofrecer mejores ideas que los expertos y que los cargos electos»

En relación con este tema, al principio los expertos ofrecieron propuestas contradictorias. Un emprendedor social sostuvo que a largo plazo un plan de renovación total sería más rentable, pero una representante de la Agencia Nacional de la Vivienda (que trabaja ante todo con familias de bajos ingresos) defendió un conjunto de medidas más gradual. Los miembros de la asamblea ciudadana se convencieron de la necesidad de una solución más ambiciosa para cumplir la meta de reducción de emisiones, pero también tuvieron en cuenta la justicia social, al incluir diversas medidas redistributivas.

Por supuesto que hay que ver si el resto de la población avalará propuestas hechas por conciudadanos designados temporalmente como representantes lotocráticos. En el caso islandés, la propuesta constitucional de la asamblea de ciudadanos se sometió a un referendo y obtuvo dos tercios de los votos de la población (y respecto de la cuestión específica de la nacionalización de recursos naturales, respondió que sí el 80%).

En el caso francés, a última hora los integrantes de la convención no se atrevieron a someter sus propuestas a un referendo; pero en junio de 2020, una encuesta mostró que todas sus propuestas menos una tenían apoyo mayoritario. La renovación energética obligatoria, que era no sólo el mejor instrumento para reducir las emisiones de CO₂ sino también una de las propuestas más coercitivas e individualmente costosas, recibió un sorprendente 74% de aprobación.

En una era de pérdida de confianza, es difícil que la gente acepte soluciones al cambio climático surgidas de políticos y expertos que parecen lejanos e ignorantes de sus experiencias. Pero el ejemplo de procesos deliberativos reales hace pensar que los ciudadanos apoyarán recomendaciones de pequeñas muestras de la población que se les parezcan y que piensen como ellos. En Francia, tres de cada cinco personas consideró legítimo que la Convención hiciera propuestas en su nombre.

La urgencia de la democratización

Lo sucedido con las propuestas en Islandia y en Francia es prueba de las dificultades que vendrán. En Islandia, el parlamento terminó bloqueando la reforma constitucional, bajo presión de lobistas que cuestionaron la nacionalización de recursos naturales. Y en Francia, de las recomendaciones de la Convención, sólo el 25% (como mucho) se convirtieron en leyes o se incorporaron a regulaciones; esto también fue resultado, en general, de la presión de grupos de interés. El ejemplo más notable es que no se implementaron ni la renovación energética obligatoria ni el reconocimiento del delito de ecocidio.

Aunque parezca contrario a la intuición, la urgencia del cambio climático exige que no sigamos otorgando poderes a ninguna clase particular de expertos. En vez de eso, necesitamos una democratización radical sistémica en todos los niveles, que dé más poder a la ciudadanía ordinaria. Un modo de hacerlo es por medio de asambleas ciudadanas que debatan sobre la renovación democrática, la reforma constitucional y la creación de nuevas instituciones para hacer frente al cambio climático.

A nivel global, una posibilidad es dar apoyo (financiero y extrafinanciero) a la próxima etapa de la Asamblea Global sobre el clima, que celebró su primera sesión piloto en octubre de 2021, en los márgenes de la COP26. La próxima versión tiene que ser más grande y más visible. Tenemos que presionar más a las instituciones internacionales y lograr la inclusión de la democracia abierta en la lista de temas de la próxima Cumbre para la Democracia del presidente estadounidense Joe Biden.

© Project Syndicate, 2022. www.project-syndicate.org