Negociar la próxima ampliación

La próxima ampliación de la Unión Europea, la octava, diez años después de la última a Croacia, esencialmente al Este y los Balcanes –¿y Ucrania?–, supondrá un nuevo alejamiento del centro de gravedad de la UE de España y de sus intereses directos. Tras el Brexit, ya no puede contar con el Reino Unido en estos nuevos equilibrios, aunque Londres vuelva a acercarse a Bruselas. Pero, dado que las decisiones sobre la ampliación, y la adaptación de una Unión más integrada a una membresía más amplia –de nuevo se trata de transformar y ampliar, no de diluir–, se han de tomar por unanimidad, España, que en la UE está en todo, cuenta con palancas para hacer valer sus intereses.

Desde 1981 (con Grecia), las ampliaciones han sido, históricamente, el mejor método con el que ha contado esta organización supranacional para fomentar la estabilidad, la democracia, el Estado de Derecho y la modernización en la vecindad que aspira a entrar. Es la transformación a través de la absorción. Claro que ha habido ovejas negras, como la Polonia de Kaczyński (poder real sin cargo) o la Hungría de Orbán, cuyos niveles democráticos dejan mucho que desear, junto de su falta de compromiso con la idea de más integración europea, algo que ya ser vaticinaba antes de su ingreso esos países estaban deseosos de recuperar su soberanía, perdida durante años a Moscú. Por lo que es importante garantizar que los próximos miembros entren con buenos estándares democráticos, económicos y de espíritu europeo. Es decir, que estén preparados. Hoy por hoy, Freedom House califica a todos los países candidatos de “parcialmente libres”.

El actual presidente del Consejo Europeo, Charles Michel, ha fijado 2030 como objetivo para una nueva ampliación de la UE que incluya a seis países balcánicos (Albania, Bosnia–Herzegovina, Macedonia del Norte, Moldavia, Montenegro y Serbia) más Ucrania. Es un objetivo bastante poco realista. Desde luego para entonces Ucrania no estará preparada ni por dentro –la gran incógnita de la que se habla demasiado poco– ni hacia afuera. En esta lista de futuros miembros no está Turquía, cuya primera demanda de adhesión data de 1963 (rechazada), y de nuevo de 1965, aunque las negociaciones no empezaron verdaderamente hasta 1987 y siguen abiertas. Sin embargo, por tamaño, por mediterraneidad, y por las inversiones, sería un socio que sí interesaría a España que entrara, y Madrid mantiene viva esta perspectiva. Pero tendría que superar el veto de Francia y de una Alemania, en la que los ciudadanos turcos o de origen turco pesan internamente y que no quiere que entre un país con más población que ella, más muchos reticentes, aunque no lo digan, por razones culturales, como país musulmán.

La nueva ampliación, sobre todo a Moldavia y Ucrania (se supone que ya no en guerra) ha resucitado el debate sobre la capacidad de absorción de la UE. Y por tanto sobre la necesidad de hacer cambios, de transformar no solo la UE sino Europa. Francia y Alemania han encargado a un grupo de doce expertos un documento sobre las reformas que necesitaría la Unión para poder hacer frente a este desafío, con cambios en los tratados, a través de una convención, de una conferencia intergubernamental, o de los propios nuevos tratados de adhesión, entre otras posibles vías.

Todo esto no es la posición definitiva de París y Berlín, y menos aún de un consenso de los Veintisiete, que lo abordarán en el próximo Consejo Europeo en Granada, tras la discusión informal entre ministros en Murcia. Pero marca un camino. Para empezar el de una Europa de varios círculos “concéntricos” (aunque no lo sean exactamente) con la Unión Monetaria y otras coaliciones de voluntarios la UE en el centro, la propia Unión Europea en segundo lugar, con los miembros asociados, es decir, participantes en el mercado único o en la Europa sin, relativamente hablado, fronteras formando un tercer circulo que marcaría la frontera del Estado de derecho, y la nueva Comunidad Política Europea por fuera. Lo abordarán en el próximo Consejo Europeo y en la reunión de la Comunidad Política Europea en Granada. Suerte, España está en el centro del centro, en todo.

En materia institucional, hay mucho en juego para España en este proceso, como aprovechar la redistribución de votos en el Consejo de Ministros y en el Consejo Europeo para asegurarse una minoría de bloqueo suficiente (más importante que sus propios votos) con los socios que prevea compartirán o cruzarán sus intereses, ya sin el Reino Unido, con el que España coincidía en muchas materias. Será aún más importante que ahora si, como apunta el citado documento franco–alemán de los 12 expertos y lo discutido de manera informal hasta ahora, se amplían las decisiones por mayoría cualificada, todas las que actualmente recaen en el ámbito de la unanimidad.

Como bien recuerda el diplomático que lo ha sido casi todo entre los negociadores españoles, Javier Elorza, autor de Una pica en Flandes la capacidad de bloquear, de formar minorías de bloqueo –en lo que España se quedó algo floja en el Tratado de Lisboa– es esencial para pesar, para interesar en el Consejo, no solo a la hora de evitar la aprobación de propuestas que vayan contra los intereses españoles, sino para una actuación en positivo. Para esta se requiere, además, capacidad de propuesta, de ideas que a la vez interesen a España y a Europa. Algunas se han puesto sobre la mesa durante la actual presidencia española del Consejo de Ministros de la UE, pero hará falta más audacia. Y quién sabe si el cargo de Presidente del Consejo Europeo no acaba recayendo en España después de las importantes elecciones al Parlamento Europeo en junio que viene.

«Hay temas que quizás a España no le interesa pasar al ámbito mayoritario, como algunos que tienen que ver Gibraltar o que atañen a Ceuta y Melilla»

Esta ampliación de la mayoría cualificada tendrá que cubrir también las cuestiones de política exterior y de seguridad (sin la co-decisión con el Parlamento Europeo, al ser un ámbito de soberanía). Pero con cautela. Hay temas que quizás a España no le interesa pasar al ámbito mayoritario, como algunos que tienen que ver Gibraltar o que atañen a Ceuta y Melilla, por ejemplo. Se dará aún más la necesidad de empujar mucho más a la UE a mirar al Sur, a África, al Mediterráneo y a América Latina, no solo para competir con China o, en menor medida, con Rusia. Y en este proceso de ampliación se le planteará a España la cuestión del reconocimiento de la independencia de Kosovo (sobre todo si se ha encauzado bien la cuestión territorial interna española).

Es esencial también garantizarse un comisario con derecho de voto, si su número se reduce en el colegio de la Comisión Europea tras esa ampliación. Y preservar su peso relativo en el co–legislador en que se ha convertido el Parlamento Europeo, que tendrá que redistribuir los escaños si se quiere mantener una cámara con un número máximo de parlamentario de 751 (los mismos que antes del Brexit) como máximo.

Habrá, naturalmente, toda una serie de cuestiones de enorme envergadura como la ampliación del presupuesto comunitario y sus prioridades, la política de inmigración –gran tema divisivo actual y que tenderá a ir a más–, la energía, el medio ambiente, la economía digital, etc. Habrá que ver no sólo cómo esté el conjunto de la UE sino en España y en otros países el debate interno, con más cuestionamiento del europeísmo que hace unos años.

En resumen, decidir no solo hasta donde debe llegar la Unión –la cuestión de sus límites puede ser muy divisiva– sino qué se quiere que haga la UE. Será muy complejo lograr un acuerdo a 27. España ha de elegir sus objetivos.

2030, como decimos, es un objetivo poco realista. Pero tiene la virtud de poner en marcha las cosas, tanto en la propia UE y sus Estados miembros, entre ellos España, como en los candidatos. Exigencia ante todo geopolítica.