Más integración, menos autonomía: la UE en el nuevo orden europeo

La invasión rusa de Ucrania no sólo ha destrozado lo que quedaba del orden europeo posterior a la guerra fría. También ha definido los nuevos límites del futuro orden de Europa y, en consecuencia, del tipo de paz que dicho orden podrá sostener.

Una paz armada, de nuevo

La guerra no tiene un final previsible. Puede dar lugar a que Ucrania expulse con éxito a las tropas rusas de su territorio o a que Rusia consolide su conquista de todo el Dombás y de la zona situada entre éste y Crimea. Sin embargo, también podría convertirse en un conflicto congelado, caracterizado por un prolongado estancamiento militar.

Sea cual sea el resultado, las relaciones de Europa con Rusia seguirán siendo profundamente adversas. La frontera entre la OTAN y Rusia estará mucho más militarizada que en la actualidad, y se extenderá sin interrupción desde Finlandia hasta el Mar Negro, con una Ucrania armada por Occidente en medio. El enfoque de la Unión Europea hacia Rusia seguirá orientado hacia la presión financiera y el aislamiento diplomático, mientras que los vínculos energéticos se reducirán al mínimo o se eliminarán por completo. Las relaciones entre Estados Unidos y Rusia serán de confrontación, con una interacción quizá mínima para mantener el tratado de reducción de armas nucleares residual, el New Start de 2010 (en vigor hasta 2026), pero sin diálogo sobre otras medidas.

«El orden europeo de mañana –en realidad, de hoy– guarda un profundo parecido con el orden europeo del pasado. La paz de Europa vuelve a ser el resultado de una guerra fría»

En este contexto tan antagónico, la paz no será el resultado de un esfuerzo colectivo de gestión y resolución de conflictos a través de instituciones, regímenes basados en normas y prácticas aceptadas, como pareció posible durante un tiempo en los años posteriores a la disolución del bloque soviético. En cambio, la paz será el resultado por defecto de un equilibrio militar, una vez más apuntalado por la disuasión nuclear. El orden europeo de mañana –en realidad, de hoy– guarda un profundo parecido con el orden europeo del pasado. La paz de Europa vuelve a ser el resultado de una guerra fría.

Una de las principales consecuencias del telón estilo guerra fría que se cierne sobre Europa es que el proyecto de convertir a la UE en un actor internacional más autónomo será más difícil de alcanzar. Esto es una consecuencia de la renovada relevancia existencial que tienen para la mayoría de los Estados miembros de la UE las garantías de seguridad ofrecidas por EEUU tanto a través de la OTAN como de forma bilateral.

Además, la necesidad de que la UE reconfigure sus cadenas de suministro energético lejos de Rusia hará que los países de la UE sean más dependientes de las importaciones del propio EEUU, así como de otros países productores de energía con fuertes vínculos con Washington, como Arabia Saudí, Qatar y los Emiratos Árabes Unidos, e incluso Egipto e Israel.

En términos más generales, la guerra ha ampliado las diferencias preexistentes entre los aliados y los rivales de EEUU, incluida China. Un efecto de esta lógica binaria será que los países de la UE tendrán un mayor incentivo para ponerse del lado de Washington que antes, ya que los costes de la no alineación aumentarán. La búsqueda de un curso de acción distinto hacia países como China o Irán –una perspectiva que algunos Estados miembros de la UE han considerado favorablemente durante años– probablemente producirá menos beneficios e implicará mayores costes.

Un cambio de poder dentro de la UE

El efecto del aumento de la competencia binaria entre aliados y rivales de EEUU se dejará sentir también dentro de la UE, donde la guerra está provocando una reconfiguración del equilibrio de poder.

Con la excepción de Hungría, los Estados miembros de la UE de Europa Central y Oriental se han unido en torno al imperativo de contrarrestar la agresión rusa, que también comparte un grupo nórdico destinado a desarrollar una perspectiva estratégica más homogénea tras la adhesión de Finlandia y Suecia a la OTAN. El eje nordeste también ha proporcionado al Reino Unido tras el Brexit una forma de reinsertarse en el tablero europeo como actor principal.

El cambio de poder dentro de la Unión implica que la política exterior de la UE difícilmente puede evolucionar en una dirección que el eje del noreste considere que puede poner en peligro su relación con EEUU. El propio EEUU estará más dispuesto a respaldar la coalición Norte-Este-Reino Unido, ya que ello les proporcionará, en la mayoría de los casos, una mayor influencia en Europa que atender a los deseos de Alemania o Francia.

Sin duda, esto no significa que la UE vaya a dejar de integrarse. Al contrario, la lógica competitiva del viejo-nuevo orden europeo es compatible con el avance de la integración.

«Una mayor integración no servirá necesariamente para convertir a la UE en un actor autónomo de la política exterior, sino para convertirla en un instrumento más eficaz para organizar las relaciones continentales»

La guerra de Ucrania ha reducido las divisiones intracomunitarias en materia de migración y energía. También ha creado la demanda de una mayor racionalización del gasto militar y una mayor solidaridad fiscal (probablemente a través de otro intento de mutualización selectiva de la deuda) para hacer frente a las consecuencias económicas de la guerra.

Sin embargo, una mayor integración no servirá necesariamente para convertir a la UE en un actor autónomo de la política exterior, sino para convertirla en un instrumento más eficaz para organizar las relaciones continentales. La integración militar no será suficiente para proteger a Europa, pero sí para aumentar las contribuciones europeas a la OTAN. La mutualización selectiva de la deuda ayudará a hacer frente a los costes de la guerra, así como a financiar la reconstrucción de Ucrania y las nuevas rondas de ampliación, de modo que Europa pueda ser más estable política y económicamente, aunque siga dependiendo de las garantías de seguridad de EEUU.

Una Europa más fuerte no será automáticamente una UE más autónoma. De hecho, una UE más integrada será el resultado de la mayor dependencia de Europa respecto a EEUU y del mayor antagonismo en el tablero.

Tres variables que pueden cambiar el futuro

El escenario esbozado anteriormente es realista pero no es un hecho. Hay una serie de variables que pueden configurar un futuro diferente.

La primera es la evolución interna de Rusia. No hay pruebas creíbles de que el poder del presidente Vladimir Putin esté en peligro ni de que su sucesor esté dispuesto o sea capaz de dar un giro de 180 grados a la política exterior rusa. Sin embargo, las guerras tienen la capacidad de reconfigurar los contextos internos hasta tal punto que lo que un día parece una hipótesis académica puede convertirse en una posibilidad real al día siguiente. Sería imprudente descartar la posibilidad de que la postura de la política exterior rusa cambie (y también existe la remota posibilidad de que el Estado ruso se derrumbe como consecuencia de una derrota militar), aunque sería insensato diseñar la política propia en función de ello. El fin o la relajación del antagonismo con Rusia volvería a crear la oportunidad de establecer un orden continental basado en normas y cooperación.

La evolución de la UE es la segunda variable. La Unión podría no generar los recursos necesarios para estabilizar a Ucrania y sostener nuevas rondas de ampliación. De hecho, la integración de la UE podría detenerse por completo si el cambio de poder intracomunitario genera una reacción contra la UE en Italia, Francia o incluso Alemania. La disminución de la solidaridad intracomunitaria haría más difícil mantener el antagonismo con Rusia. También afectaría negativamente a las perspectivas de adhesión a la UE de Ucrania, Moldavia y los Estados balcánicos, que quedarían más expuestos a las políticas de cooptación, intimidación y agresión de Rusia. En consecuencia, el orden europeo se volvería más volátil.

Por último, el escenario esbozado anteriormente supone que EEUU seguirá tan comprometido con Europa como lo ha estado bajo el mandato de Joe Biden. El viejo-nuevo orden europeo sólo puede ser sostenible bajo la condición de una administración estadounidense amiga. Si Donald Trump, un escéptico declarado de la relación transatlántica y un crítico abierto de la integración europea, o alguien con una perspectiva de política exterior similar llegara a ser presidente de EEUU en 2025, la UE se encontraría de nuevo expuesta al riesgo de fractura. Los países de la UE que más dependen de las garantías estadounidenses se verían en apuros para contribuir a un proceso de integración de la Unión que Washington miraría con recelo. Una UE menos integrada podría ser, por tanto, el precio del persistente compromiso de EEUU con la protección de Europa.

«La UE seguirá siendo dependiente, posiblemente más que ahora, de EEUU, por lo que el orden de Europa será facilitado por las estructuras de la UE, pero garantizado por las armas de Estados Unidos»

Treinta años después del fin de la Unión Soviética, la guerra de conquista de Putin en Ucrania tiene a Europa de nuevo sumida en un orden profundamente antagónico, sostenido por el equilibrio militar entre la OTAN y Rusia. Mientras que las garantías de seguridad de EEUU son vitales para la protección territorial de los Estados europeos más cercanos a Rusia, los países de la UE se ven incentivados a integrarse más para hacer frente a las consecuencias económicas de la guerra, financiar la reconstrucción de Ucrania, sostener el proceso de ampliación y gestionar el antagonismo con Moscú. Una UE más fuerte puede ser, de hecho, una de las consecuencias no deseadas de la guerra. Sin embargo, aunque esté más integrada, la UE seguirá siendo dependiente, posiblemente más que ahora, de EEUU, por lo que el orden de Europa será facilitado por las estructuras de la UE, pero garantizado por las armas de Estados Unidos, en gran medida de la misma manera que en el pasado.

Este resultado no es un hecho. La evolución interna de Rusia puede acabar dando lugar a una postura de política exterior menos adversa. Y lo que es más inquietante, la UE puede no generar la cohesión necesaria para mantener el antagonismo con Rusia y EEUU puede disminuir su compromiso con Europa bajo futuras administraciones. El orden de la guerra fría en Europa era notoriamente antagónico pero, en última instancia, estable. Hoy en día, no hay garantías de que el orden europeo vaya a evolucionar siguiendo el mismo patrón.

Artículo publicado originalmente en inglés en la web del Instituto Affari Internazionali. Una versión inicial, más reducida, fue publicada en Internationale Politik.