Los desafíos del acuerdo nuclear iraní

Podría haber sido peor. La decisión de Donald Trump del 12 de enero de prorrogar el levantamiento de las sanciones 120 días más y amenazar con abandonar el Plan de Acción Integral Conjunto (JCPOA) –el acuerdo nuclear de julio de 2015 entre Irán y los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU más Alemania– a menos de que el Congreso de Estados Unidos y la Unión Europea se pongan de acuerdo para modificar sus términos de manera unilateral, deja al acuerdo pendiendo de un hilo, como sucedió poco después de su elección. Dadas las circunstancias –la impredecibilidad de Trump, su hostilidad manifiesta hacia el acuerdo, su aversión a validar cualquier cosa que lleve la marca de su predecesor y los disturbios que han sacudido Irán–, se especulaba sobre la posible defunción del acuerdo. Pero la celebración es prematura.

La decisión de la Casa Blanca es poco más que un alivio: tomados al pie de la letra, los estándares que Trump insiste han de cumplirse para que EEUU permanezca en el acuerdo son inconsistentes con el propio JCPOA. Los otros firmantes del acuerdo deberían usar los 120 días para animar a EEUU a permanecer en él, a la vez que consideran maneras alternativas de mantener el acuerdo con independencia de las acciones estadounidenses. Su colapso daría pie a una nueva crisis que podría ahondar las tensiones de una región ya de por sí tumultuosa, dando un golpe difícil de revertir a la diplomacia multilateral y al régimen de no proliferación.

En su tercer año de implementación, el JCPOA sigue sirviendo a su propósito central: el año pasado, Teherán se adhirió escrupulosamente a sus obligaciones nucleares, de acuerdo con la Agencia Internacional de Energía Atómica (AIEA), lo que le impide poner un pie en el camino hacia la bomba nuclear sin ser detectado. Aparentemente, esto es solo de interés marginal para la administración de Trump, que continúa denunciando que el acuerdo es defectuoso porque algunas de sus restricciones nucleares expiran entre 2026 y 2031 y porque no aborda las políticas más amplias de Irán, incluido su programa de misiles balísticos y el apoyo a los actores no estatales en la región.

Trump dio un primer paso importante para socavar el JCPOA en octubre, cuando se negó a certificar el acuerdo porque las sanciones que suspendió no eran proporcionales con los pasos nucleares dados por Irán. Presionado por la mayoría de los miembros de su gabinete, que argumentaban que abandonar el acuerdo tendría un elevado coste diplomático, Trump ha mantenido el levantamiento de las sanciones. Pero la administración ha impuesto nuevas sanciones económicas y desalentado los negocios internacionales con Irán, lo que coloca a Teherán en la incómoda posición de tener que cumplir con las restricciones nucleares del acuerdo mientras solo se beneficia, en parte, de sus recompensas económicas. Trump también le encargó al Congreso la aprobación de una legislación que alteraría unilateralmente los términos del JCPOA. Como lo expresaron algunos de sus partidarios, su mensaje es claro: o arreglaran el trato, o lo rechazaré.

Para cuando Trump tuvo que decidir una vez más si continuaba con el levantamiento de las sanciones, su estrategia no había dado fruto. Esto se debe en parte a que la alteración unilateral del JCPOA constituiría una violación y, por tanto, aislaría a EEUU, algo a lo que incluso muchos republicanos son reacios.  Hasta la fecha el Congreso no ha sido capaz de llegar a un compromiso que simultáneamente aplaque a la Casa Blanca, cumpla con el acuerdo y sea aceptable para los europeos. Así que el 12 de enero Trump subió la apuesta: dejó claro que abandonaría el JCPOA si en los siguientes 120 días el Congreso y Europa no cumplen con sus demandas.

Por su parte, y por el momento, Teherán ha cumplido con el acuerdo, centrado en ganar el juego de la culpa internacional y garantizar la continuación de las relaciones económicas europeas. Pero la paciencia se podría estar agotando. La postura diplomática favorable de Irán no ha ayudado dentro del país, donde los dividendos del acuerdo han tardado en materializarse, defraudando las expectativas populares y contribuyendo –junto con la insatisfacción profundamente arraigada debido a la mala gestión, la corrupción endémica y la privación política y socioeconómica– a provocar disturbios y protestas en varias ciudades. Si esos dividendos se erosionan aún más como resultado de las acciones de EEUU –más incertidumbre, más sanciones o retirándose del acuerdo–, Irán podría responder de manera perjudicial.

Europa, con la cual el comercio de Irán casi se ha duplicado en el último año, podría ser la clave para la supervivencia del acuerdo: necesita persuadir a EEUU para que no incumpla sus compromisos y preservar incentivos suficientes para que Teherán permanezca en el acuerdo incluso si Washington incumple o si sus acciones siguen minando los beneficios económicos para Irán. Pero aquí también existe incertidumbre sobre cuán efectiva puede ser Europa. A la administración de Trump le gustaría actuar al unísono con sus socios europeos, pero no a toda costa; podría decidir seguir su propio camino a pesar de la oposición europea. Y la imposición de sanciones secundarias de EEUU a las empresas europeas que hacen negocios en Irán las pondría en la tesitura de o bien reducir su comercio e inversión en Irán –hoy relativamente modesta– o arriesgar el acceso al mucho más grande y lucrativo mercado estadounidense.

El temor de que Trump pueda cumplir su palabra y abandone el acuerdo probablemente motive a los actores europeos y miembros del Congreso de EEUU a buscar maneras de apaciguar al presidente sin poner en peligro el JCPOA. Varios republicanos y demócratas en el Congreso han estado redactando un proyecto de ley que busca llegar a un compromiso con la Casa Blanca. Por su parte, Francia, Alemania, Reino Unido y la Unión Europea han estado debatiendo cómo manifestar mayor preocupación por el programa de misiles balísticos y las actividades regionales de Irán, considerando qué hacer una vez que caduquen algunas de las restricciones nucleares y sopesando su reacción a la aprobación de la legislación estadounidense mencionada anteriormente. Es una incógnita cómo afectará a estos cálculos el rimbombante ultimátum de Trump del 12 de enero, y si su retórica agresiva deja lugar para el compromiso.

Hubo cierta ambigüedad en el lenguaje del presidente que vale la pena poner a prueba, pero solo hasta cierto punto. Si el Congreso aprueba legislaciones o si Europa acepta medidas de EEUU que constituyen infracciones a la JCPOA, por ejemplo, amenazando con restituir las sanciones automáticas si Irán se involucra en actividades permitidas en virtud del acuerdo, serían cómplices de la descomposición del acuerdo. Esto, a su vez, haría imposible evitar que Irán tome medidas recíprocas por su parte. En otras palabras, los pasos diseñados para prevenir una retirada de EEUU del acuerdo podrían acabar con él. Ni el Congreso estadounidense ni Europa deberían involucrase en esos pasos.

Si la administración de Trump está decidida a incumplir el JCPOA, es mejor que lo haga en solitario y que Europa haga lo que pueda para salvarlo. La clave sería garantizar dividendos diplomáticos y económicos suficientes para Irán, siempre que Teherán cumpla con sus compromisos y a pesar de que estos dividendos indudablemente no alcanzarían la plena realización de lo que el JCPOA había previsto. Para que esto suceda:

– Europa debería ir más allá del apoyo retórico y garantizar la supervivencia del JCPOA al proporcionar cobertura para sus negocios en el caso de sanciones secundarias injustificadas de EEUU. Según una encuesta exclusiva de Crisis Group a más de 60 altos directivos de empresas multinacionales que buscan activamente oportunidades en Irán, esto podría lograrse si Irán sigue comprometido con sus obligaciones del JCPOA y los países europeos resucitan de manera preventiva sus «regulaciones de bloqueo», protegiendo a sus compañías de las sanciones extraterritoriales de EEUU. Europa hasta ahora ha sido cautelosa a la hora de dar un paso que pudiera provocar una guerra comercial con EEUU, pero puede que haya llegado el momento en el que sienta que su propia seguridad está en juego. También debería llegar a acuerdos sobre un plan bilateral de la UE para invertir en la economía iraní y una asociación energética a largo plazo con Teherán, mientras se compromete diplomáticamente con sus políticas regionales y su historial de derechos humanos.

– Irán debería tomar varios pasos propios. Debería poner su casa en orden, mejorando sus estándares bancarios y creando un entorno empresarial menos corrupto y más transparente; esto no solo resulta esencial para atraer capital y tecnología extranjeros, sino también para abordar reivindicaciones populares. Para aumentar la confianza europea en sus intenciones, Teherán debe reforzar su cooperación con la Organización del Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares (CTBT) de 1996, firmar el Código de Conducta de La Haya (HCOC) contra la proliferación de misiles balísticos y liberar a ciudadanos con doble nacionalidad arrestados en Irán con cargos dudosos.

– El Congreso de EEUU debe abstenerse de alterar los términos del JCPOA amenazando con volver a imponer sanciones, incluso si Irán cumple con el trato. Dicha legislación podría aplazar una crisis inmediata, pero violaría un acuerdo multilateral delicadamente equilibrado y socavaría la credibilidad de EEUU como socio de negociación fiable. El Congreso podría reducir la carga de certificación del presidente, fortalecer las disposiciones de las sanciones vinculadas a posibles violaciones iraníes del JCPOA y expresar su opinión de que debe haber un acuerdo complementario, pero no debe ser cómplice en la eliminación de un acuerdo que funciona.

Que el JCPOA, a pesar de la oposición de Trump, haya sobrevivido a otros acuerdos multilaterales es testimonio de su utilidad y posiblemente su fortaleza: el acuerdo ha puesto fin al programa nuclear de Irán y le abrió la puerta a su rehabilitación económica. Pero sus otros signatarios no deberían asumir que pueda resistir más golpes. Deben defenderlo proactivamente, antes de que sea demasiado tarde.

Este artículo es el resumen ejecutivo de un informe, titulado «The Iran Nuclear Deal at Two: A Status Report», publicado en la web de Crisis Group.