Las divisiones políticas hacen revaluar las sanciones de la ONU

La voluntad del Consejo de Seguridad de la ONU de imponer sanciones económicas, que alcanzó su punto álgido en la época inmediatamente posterior a la Guerra Fría, ha disminuido desde entonces y podría reducirse aún más en el próximo año. El artículo 41 de la Carta de la ONU permite al Consejo aplicar medidas distintas de la fuerza armada para hacer cumplir sus decisiones, y las sanciones son la principal medida que ha empleado con ese fin. Tras haber invocado las sanciones sólo en dos ocasiones durante la Guerra Fría, el colapso de la Unión Soviética supuso un cambio radical. En la década de 1990 se establecieron once nuevos regímenes de sanciones, entre ellos contra Irak, Ruanda y la antigua Yugoslavia. Pero después el impulso se estancó, y en la última década sólo se han establecido cuatro nuevos regímenes.

La creciente rivalidad entre los miembros permanentes del Consejo con derecho a veto ha inhibido la introducción de nuevas sanciones, mientras que los miembros electos del Consejo también han pisado el freno. Los escépticos de las sanciones van a ganar más influencia en 2025, cuando cambie la composición del Consejo, con Pakistán ocupando el puesto que dejará vacante Japón. Dados los estrechos lazos de Islamabad con Pekín y su tendencia a cuestionar la injerencia de la ONU en asuntos que considera del dominio de Estados soberanos, se espera que Pakistán vote con China y Rusia en muchas ocasiones. Ese cambio podría significar que Estados Unidos y sus aliados tendrán dificultades para conseguir los nueve votos necesarios para mantener vivos los regímenes de sanciones, a menos que estén dispuestos a ceder más en los textos.

La ONU supervisa ahora catorce regímenes de sanciones activos, que incluyen en desde embargos de armas, prohibiciones de viajes, congelación de activos y otras restricciones. Existe una enorme variedad en esta batería de medidas y en el alcance de sus objetivos, que van desde grupos yihadistas y bandas criminales hasta naciones que sufren conflictos armados. Pero las sanciones de la ONU no suelen tener el éxito que desearían sus partidarios, y los expertos en sanciones consideran que los regímenes rara vez son eficaces.

Los miembros del Consejo albergan desde hace tiempo reparos sobre la eficacia y las consecuencias imprevistas de las sanciones.

Los miembros del Consejo han guardado reparos durante mucho tiempo sobre la eficacia y las consecuencias imprevistas de las sanciones. Pero en los últimos años, China, Rusia y los tres miembros africanos del Consejo (el A3) han intentado reducir o desmantelar los regímenes de sanciones existentes y –con la excepción de las introducidas para Haití en 2022– evitar la creación de otras nuevas. Este cambio es consecuencia de las crecientes tensiones geopolíticas entre China, Rusia y las potencias occidentales, pero también ha influido la creciente voluntad de los miembros africanos del Consejo de desafiar la imposición de sanciones en su continente. Por el contrario, el grueso de los demás miembros del Consejo, incluidos EEUU, Reino Unido y Francia, siguen defendiendo las sanciones como medio de presionar a algunos gobiernos, señalar la desaprobación internacional y reducir el flujo de armas y fondos hacia las partes en conflicto.

Es probable que los acuerdos sobre el mantenimiento de las sanciones sean difíciles en el futuro, con medidas polémicas como los embargos de armas de la ONU a Sudán del Sur y Libia (ambos expiran en mayo de 2025). Estos movimientos parecen marcar el declive de otra oportunidad para la cooperación internacional. En un momento en el que los enfoques destinados a sofocar los conflictos –como la mediación y el mantenimiento de la paz– también están sometidos a una presión creciente, la capacidad del sistema multilateral para hablar con una sola voz en cuestiones de paz y seguridad corre el riesgo de seguir erosionándose.

¿A qué se debe el aumento del escepticismo?

Las sanciones se enfrentan a varios tipos de críticas. En primer lugar, los Estados más influyentes entre los escépticos, Rusia y China, a menudo tachan las sanciones de la ONU que no les gustan de instrumentos del poder occidental. El apogeo de las sanciones de la ONU coincidió con el apogeo de la influencia estadounidense en la ONU tras la Guerra Fría, y los Estados occidentales siguen dirigiendo gran parte de la diplomacia de las sanciones en Nueva York. De hecho, Gran Bretaña, Francia y Estados Unidos son los “penholders” (líderes diplomáticos) en doce de los catorce regímenes activos. En segundo lugar, en algunos casos –como en el de las medidas económicas contra Corea del Norte– Pekín y Moscú afirman que las sanciones de la ONU complican sus esfuerzos por reducir las tensiones con los países designados y provocan daños colaterales a la población civil.

En tercer lugar, varios escépticos (entre ellos Rusia, China y algunos de los miembros del Consejo del llamado Sur Global) consideran que las sanciones atentan contra la soberanía nacional. Algunos de los detractores, entre los que se encuentran funcionarios chinos y rusos, tienden a establecer una distinción teórica entre las sanciones de la ONU –que consideran la única forma legítima de coerción económica– y las “medidas coercitivas unilaterales” introducidas por Estados individuales, que según ellos contravienen los principios internacionales de no injerencia. En la práctica, sin embargo, tienden a considerar que la distinción entre ambas es algo borrosa, sugiriendo que incluso las sanciones aprobadas por el Consejo pueden vulnerar derechos soberanos. Los diplomáticos africanos manifiestan recelos similares y a menudo se sienten agraviados porque sus homólogos occidentales en el Consejo no les consultan debidamente sobre los efectos de las sanciones de la ONU en los países y regiones de África. Sostienen que las organizaciones regionales africanas deberían llevar la voz cantante en lo que respecta al compromiso multilateral con cada país. Las sanciones de la ONU, añaden, deben considerarse parte de esa estrategia más amplia. Esta postura refleja la creciente confianza y disposición del A3 para dar forma a los debates del Consejo relativos al continente.

Los acontecimientos recientes también han servido para avivar la oposición a las sanciones. Desde la invasión total de Ucrania por parte de Rusia, Moscú se ha mostrado mucho más dispuesto a perturbar los regímenes de sanciones de la ONU que perjudican los intereses de sus amigos. Moscú amenazó en privado con vetar la renovación en 2023 de las sanciones del Consejo contra Al–Shabaab, la insurgencia islamista de Somalia, a menos que Reino Unido accediera a eliminar una breve referencia a Eritrea en el texto. Rusia no se había opuesto enérgicamente a la misma referencia a Eritrea antes –esa redacción había aparecido en la resolución cada año desde 2009–, pero cambió de opinión una vez que Asmara empezó a alinearse con Moscú en las votaciones de la Asamblea General sobre la guerra en Ucrania.

Rusia también ha querido socavar las sanciones de la ONU que arrojan luz sobre sus propias fechorías. En agosto de 2023, Rusia bloqueó en solitario la renovación de las sanciones de la ONU contra Malí, argumentando que el gobierno maliense había solicitado el levantamiento de estas medidas. Sin embargo, los diplomáticos occidentales interpretaron la medida rusa como una represalia contra el grupo de la ONU encargado de supervisar la aplicación de las sanciones, que había documentado casos en los que la empresa militar privada rusa Wagner estaba implicada en actos de violencia sexual relacionados con el conflicto. En marzo, Rusia también bloqueó la renovación del mandato del panel que supervisa las sanciones a Corea del Norte, en parte para adelantarse a las críticas por su uso de armas norcoreanas en Ucrania y en parte como señal de apoyo a Pyongyang.

La división entre partidarios y detractores de las sanciones en el Consejo de Seguridad no siempre es tan rígida o clara como puede parecer a primera vista.

Dicho esto, la división entre partidarios y detractores de las sanciones en el Consejo de Seguridad no siempre es tan rígida o clara como puede parecer a primera vista. Los diplomáticos occidentales reprenden a Moscú por su indulgencia hacia países favorecidos, aunque los diplomáticos del llamado Sur Global señalan que Washington, Londres y París son culpables de dispensar el mismo trato preferente. Nadie cree, por ejemplo, que Washington permitiría que se impusieran sanciones a Israel por incumplir dos resoluciones recientes del Consejo de Seguridad que pedían un alto el fuego en Gaza, aunque varios Estados miembros de la ONU respaldarían tal medida. Los observadores de la ONU con larga memoria también recuerdan que Reino Unido, tras ayudar a redactar el embargo de armas a Sierra Leona, fue acusado de incumplirlo en 1998, cuando una empresa británica fue sorprendida suministrando armas a las fuerzas rebeldes en violación de las restricciones.

Mientras tanto, ni siquiera los supuestos escépticos son coherentes en su oposición. China, Rusia y el A3 son regularmente los más críticos con las sanciones de la ONU, pero en algunos casos, dan su respaldo. China y Rusia, por ejemplo, apoyan en general las sanciones dirigidas a los grupos yihadistas, y en su mayoría siguen el ejemplo de los Estados africanos en cuestiones relacionadas con su continente. La Unión Africana (UA) se ha mostrado en ocasiones dispuesta a imponer sanciones a sus propios miembros. Es probable que Pakistán apoye de forma similar las sanciones en estos ámbitos.

En el Consejo de Seguridad, los miembros africanos suelen votar con China y Rusia en los debates sobre sanciones relacionadas con el continente, aunque no siempre comparten los puntos de vista de esas potencias. Los diplomáticos africanos tienden a oponerse a disposiciones específicas, en particular a los embargos de armas, que en su opinión impiden los esfuerzos militares para proteger a la población civil. El A3 respalda con frecuencia, aunque no siempre, los llamamientos de los Estados afectados para suavizar o eliminar estas disposiciones. Algunos miembros del Consejo se quejan de que el A3 repite estas posiciones negociadoras por un sentido de solidaridad regional. Pero el rechazo del A3 a las súplicas de Mali de poner fin a las sanciones en agosto de 2023, y la decisión de Ghana de separarse del A3 en junio de 2022 para renovar el embargo de armas del Consejo a Sudán del Sur, demuestran que la vecindad dista mucho de ser unánime a la hora de dar la espalda a las sanciones de la ONU.

En general, sin embargo, estos matices en las posturas de los Estados miembros son cada vez más citados por los observadores de la ONU como excepciones a una tendencia de mayor confrontación entre los Estados occidentales y sus adversarios. Incluso cuando China y Rusia respaldan nuevas sanciones, suelen hacerlo con motivos contradictorios. Pekín impulsó la creación de un nuevo régimen de sanciones contra Haití en 2022 –el primero del Consejo en más de cinco años– dirigido contra las filiales de bandas criminales. Pero el respaldo de China no se debió tanto a un cambio en su opinión sobre los méritos de las sanciones de la ONU como a la promoción de sus propias prioridades. Haití es uno de los pocos países que mantiene relaciones diplomáticas con Taiwán, y es un secreto a voces que las bandas de la nación caribeña obtienen armamento de Florida. Es probable que Pekín viera las sanciones de la ONU como una forma de causar dolores de cabeza tanto a Puerto Príncipe como a Washington sin provocar una reacción diplomática grave.

¿Cómo remodelar los regímenes de sanciones de la ONU?

Aunque China, Rusia y el A3 albergan una desconfianza hacia las sanciones de la ONU, su objetivo general es debilitar y limitar los regímenes en lugar de eliminarlos por completo. El veto de Rusia a la supervisión de las sanciones contra Malí y Corea del Norte fue y sigue siendo una medida inusual. La mayoría de las veces, los escépticos de las sanciones despliegan tácticas más sutiles, como diluir las sanciones del Consejo, negar su apoyo a las resoluciones del Consejo relacionadas con ellas e interferir en su aplicación y supervisión.

Cuando se trata de diluir las sanciones existentes eliminando los embargos de armas, el A3 ha tenido un éxito desigual. En 2022, el A3 –respaldado por China y Rusia– persuadió a los miembros occidentales del Consejo para que levantaran el requisito de que las fuerzas armadas congoleñas notificaran a la ONU los desplazamientos de armamento por el país. En cambio, China, Rusia y el A3 (respaldado en 2024 por Guyana, que vota con el A3 en la mayoría de los asuntos africanos) han intentado y fracasado repetidamente disuadir al Consejo de renovar el embargo de armas de la ONU a Sudán del Sur.

Los escépticos que no están contentos con el resultado de las negociaciones sobre una resolución suelen abstenerse sobre el texto resultante. La abstención les permite señalar su descontento con un régimen de sanciones sin obstruirlo del todo. También puede servir de advertencia a otros miembros del Consejo de que un régimen podría venirse abajo en el futuro a menos que se modifique. China, Rusia, el A3 y Guyana también se abstuvieron en mayo en una resolución que prorrogaba las sanciones de la ONU a Libia. Tanto en el caso de Sudán del Sur como en el de Libia, los otros nueve miembros del Consejo votaron a favor, el número mínimo de votos necesarios para que se apruebe una resolución. La llegada de Pakistán al Consejo podría inclinar la balanza en las votaciones.

Las “cláusulas de expiración” … crean la necesidad de renovar un mandato anteriormente abierto.

El A3, Pekín y Moscú también están a favor de introducir más “cláusulas de caducidad” en las resoluciones de sanciones del Consejo, que crean la necesidad de renovar un mandato previamente abierto. De nuevo, los resultados de este enfoque han sido desiguales. En 2023, el A3 y los Emiratos Árabes Unidos (que formaron parte del Consejo en 2022–2023) persuadieron a otros miembros del Consejo para que acordaran una cláusula de caducidad sobre el régimen de sanciones a Sudán; las sanciones se renovarán por primera vez en septiembre, aunque la guerra en Sudán ha hecho casi imposible su seguimiento. En cambio, Estados Unidos y sus aliados rechazaron en marzo una propuesta rusa para que se renovaran también las sanciones actualmente vigentes contra Corea del Norte.

Incluso cuando ya existe un régimen de sanciones, los miembros del Consejo disponen de medios para socavar su aplicación a través de la diplomacia. Una forma es obstaculizar la supervisión y la notificación de las violaciones. Desde la década de 1990, el Consejo ha creado a menudo paneles de expertos independientes –formados por especialistas en cuestiones como los flujos de armas y las finanzas– para hacer un seguimiento de la aplicación de las sanciones. Estos paneles, que informan a los respectivos comités del Consejo para la mayoría de los regímenes de sanciones, suelen producir cantidades impresionantes de información sobre las infracciones, incluidas las relacionadas con los miembros del Consejo.

Sin embargo, los miembros del Consejo pueden obstaculizar el trabajo de los paneles poniendo “retenciones” al nombramiento de determinados especialistas, lo que significa que el puesto queda vacante. Los informes de prensa sugieren que, en 2021, Rusia mantuvo retenidos a los nominados para los paneles que se ocupaban de la República Centroafricana (RCA), la República Democrática del Congo, Sudán del Sur y Somalia.

¿Pueden las reformas ayudar a reducir estas divisiones?

Dada la oposición a las sanciones que prevalece entre varios miembros del Consejo, los diplomáticos de los países que aún apoyan ampliamente el uso de estas medidas han buscado formas de mejorarlas y salvar las diferencias. Aunque el progreso ha sido arduo, han tenido cierto éxito en la búsqueda de reformas transversales de los regímenes de sanciones de la ONU que, con el tiempo, pueden ayudar a reducir las tensiones en el Consejo. En 2022, Estados Unidos e Irlanda defendieron una resolución pionera del Consejo de Seguridad que establecía excepciones humanitarias para todos los regímenes de sanciones que incluyeran la congelación de activos.

Estas excepciones afirman que proporcionar ayuda humanitaria, o los bienes y servicios que los trabajadores humanitarios necesitan para prestarla, no constituye una violación de las medidas de congelación de activos del Consejo. En julio, los diplomáticos acordaron otra reforma, adoptando una nueva resolución que clarificaba las normas del Consejo sobre el complejo proceso de “exclusión de la lista” de individuos que están bajo sanciones de la ONU y resucitaba un Grupo de Trabajo Informal sobre Sanciones Generales. Rusia y China respaldaron ambas resoluciones, mostrando así su voluntad de afinar el uso de las sanciones, incluso aunque se opongan a su aplicación en determinados contextos.

Otra reforma que ha ganado tracción en el Consejo es el uso de “puntos de referencia” en los regímenes de sanciones. Estos indicadores y objetivos, que a menudo miden el progreso de un país hacia determinados objetivos políticos o de seguridad, pretenden proporcionar a los miembros del Consejo una vara de medir universal para suavizar o alterar las sanciones. También proporcionan a las entidades sancionadas un camino a seguir si desean que se suavicen sus sanciones. Cinco de los catorce regímenes de sanciones activos de la ONU incluyen ahora puntos de referencia.

Es probable que esto se convierta en una práctica habitual como forma de evitar que los miembros del Consejo –y los gobiernos afectados– rechacen de plano los regímenes. Recientemente, los miembros del Consejo acordaron incluir una serie de puntos de referencia en las sanciones a Haití, como el progreso en la creación de capacidad judicial, para que sirvieran de hoja de ruta para suavizar las medidas. Esta disposición fue en parte un reconocimiento de que muchos haitianos tienen poca confianza en el Consejo de Seguridad debido a los escándalos que mancharon la última misión de mantenimiento de la paz de la ONU.

Otro cambio gradual en la práctica de la ONU es el uso cada vez mayor de designaciones dirigidas a actores no estatales en lugar de a gobiernos.

Otro cambio gradual en la práctica de la ONU es el uso cada vez mayor de designaciones dirigidas a actores no estatales en lugar de a gobiernos. Los diplomáticos difieren en cuanto a la razón de este cambio: algunos lo consideran un reflejo de las realidades de los conflictos modernos, mientras que otros lo ven como una respuesta a las presiones de los gobiernos afectados, respaldados por sus amigos en el Consejo. En un caso, en 2023, el Consejo levantó el embargo de armas a Somalia y lo impuso en su lugar a Al-Shabaab y otros grupos terroristas, como resultado de los informes del secretario general sobre los progresos realizados en los puntos de referencia, así como de las constructivas conversaciones entre el titular (el Reino Unido) y el gobierno somalí.

Del mismo modo, el embargo de armas sobre la RCA se levantó por unanimidad en julio y se sustituyó por medidas restrictivas sobre los grupos armados y los individuos asociados tras las presiones del gobierno. Los diplomáticos esperaban que las negociaciones fueran polémicas, dado el difícil parlamentarismo que ha plagado las últimas renovaciones. Sin embargo, Francia, que ejercía de titular, introdujo un borrador de texto que proponía el levantamiento, probablemente debido a sus cálidas relaciones con la RCA.

El recientemente resucitado Grupo de Trabajo Informal del Consejo ofrecerá a los diplomáticos un espacio dedicado a debatir reformas adicionales de las sanciones. El grupo tiene el mandato de abarcar una amplia gama de cuestiones generales, pero no de negociar sobre ninguna sanción individual. Un objetivo inmediato puede ser salvar las divisiones entre los miembros africanos del Consejo. El Grupo de Trabajo podría desarrollar interacciones con el recién creado Subcomité de Sanciones del Consejo de Paz y Seguridad de la UA –que apoyará las decisiones de la UA en este ámbito y, por extensión, las del A3– sobre los objetivos de las sanciones, así como las condiciones para adaptarlas y suavizarlas. Los diplomáticos también indican que el Grupo de Trabajo podría ser un medio útil para fomentar la evaluación comparativa como práctica transversal en los regímenes de sanciones de la ONU.

No obstante, puede resultar difícil aislar este foro de la política que da forma a otros debates sobre sanciones. China y Rusia ya han señalado que quieren utilizar el Grupo de Trabajo para debatir el impacto humanitario de las sanciones de la ONU, lo que los diplomáticos sugieren que puede ser un pretexto para cuestionar medidas específicas.

¿Cuáles son las perspectivas de futuro de las sanciones de la ONU?

Los futuros enfrentamientos entre los escépticos y los partidarios de las sanciones del Consejo de Seguridad parecen inevitables. Dadas las tensiones geopolíticas que afectan a gran parte del trabajo del Consejo, parece poco plausible que EEUU y otras potencias occidentales encuentren un terreno común con China y Rusia sobre el uso de las sanciones a corto plazo, incluso con la existencia de foros como el Grupo de Trabajo Informal.

Los miembros del Consejo que respaldan las sanciones siguen creyendo que estas medidas pueden ayudar a moldear los cálculos de las partes implicadas en conflictos armados aislando a los grupos e individuos que avivan las llamas, reduciendo los flujos de dinero y armas a las zonas de guerra y proporcionando incentivos para que las partes se sienten a la mesa. Como Crisis Group ha argumentado anteriormente, el embargo de armas de la ONU en Sudán del Sur, aunque imperfecto, hizo que algunos traficantes de armas eludieran el país, al tiempo que impidió el rearme de grupos rivales. Crisis Group también ha señalado anteriormente que el embargo de armas de 2009 a Corea del Norte condujo a la incautación de algunas armas en ruta hacia el país, aunque estas sanciones no detuvieron el desarrollo del programa nuclear. Aun así, la diversidad de sanciones y sus objetivos, así como los enormes desafíos que plantean las zonas afectadas por conflictos, hacen que el éxito en su aplicación esté lejos de estar asegurado.

Tampoco cabe duda de que las sanciones han obstruido en ocasiones los esfuerzos de paz y han causado daños humanitarios. Las amplias sanciones impuestas por la ONU a Irak en la década de 1990, por ejemplo, tuvieron consecuencias devastadoras para la población, aumentando los niveles de hambre, malnutrición y enfermedad. La protesta resultante hizo que el Consejo introdujera reformas para que todas sus sanciones fueran selectivas, en un intento de evitar que se repitieran los efectos nocivos.

Las reformas ahora en curso pueden ayudar a paliar algunas de las debilidades que han mostrado los regímenes de sanciones de la ONU. También podrían frenar la resistencia de los Estados escépticos. Pero es poco probable que garanticen que sean efectivas allí donde se introduzcan, y harán poco para enmendar la discordia en las RRII que ha contribuido a que éstas y otras medidas multilaterales sean tan controvertidas. El debilitamiento de la cooperación mundial en materia de paz y seguridad es un síntoma de una ruptura más general de la confianza, ya sea entre rivales geopolíticos como Rusia, China y las potencias occidentales o, en menor medida, entre los países del Sur Global y las naciones más ricas. Las sanciones no son siempre eficaces, pero su desintegración sin una alternativa mejor en el horizonte es un mal presagio para la capacidad del Consejo de mantener la paz y la seguridad.

Artículo traducido del inglés de la web de Crisis Group.

Actividad subvencionada por la Secretaría de Estado de Asuntos Exteriores y Globales