La zona gris estratégica de Alemania con China

Sin la relación transatlántica, el ex secretario de Estado norteamericano Henry Kissinger explicó una vez, Europa estaría a merced de China, un mero “apéndice” de Eurasia. Esta noción desolada pesa sobre las mentes de los oficiales alemanes mientras contemplan el lugar de su país en un mundo de creciente tensión China-Estados Unidos. La canciller Angela Merkel citó la observación de Kissinger durante un discurso en enero de 2020, explicando  a una audiencia en Berlín que le había llevado a echar “una mirada fresca al mapa”. “Como europeos –dijo– necesitamos pensar detenidamente sobre cómo nos posicionamos”.

Alemania está inmersa en una reevaluación desgarradora de su relación con China, un reto que se vuelve infinitamente más difícil debido a sus cada vez más deteriorados lazos con EEUU. Berlín comparte muchas de las inquietudes de Washington sobre Pekín: desde la falta de reciprocidad en sus relaciones con socios comerciales y el crecimiento de sus préstamos e influencia a través de la Franja y Ruta de la Seda (BRI, por sus siglas en inglés) a su uso creciente de tecnología de vigilancia y la detención de más de un millón de musulmanes en Xinjiang. Pero tras dirigir un empuje contra las políticas del presidente chino Xi Jinping –una campaña que culminó en la primavera de 2019, cuando la Unión Europea declaró a China un “rival sistémico”, el mayor Estado europeo se encuentra dubitativo, agudamente al tanto de sus propias vulnerabilidades y cauteloso, pese a sus reservas sobre el desarrollo político y económico de China, de seguir a Washington en su iniciativa de confrontación abierta con Pekín.

El reto para Alemania en 2020 es definir un tercer espacio para el país y la Unión ante la creciente discordia EEUU-China. Pero la reticencia de Merkel y su gobierno de antagonizar a Pekín podría socavar el empuje de la UE por una política común hacia China, perpetuando una situación donde los Estados miembros se preocupen de sus propios intereses, a menudo a expensas del frente común europeo. El deseo de minimizar el impacto económico de la pandemia del Covid-19 en Europa posiblemente refuerce esta tentación de mantener a Pekín cerca.

Hora de despertar

Durante décadas, la estrategia de Berlín hacía Pekín venía definida por la frase “Wandel durch Handel”, cambio a través del comercio. Como otras democracias occidentales, incluyendo a EEUU, Alemania se convenció de que la política autoritaria de Pekín se transformaría en un sistema más libre, abierto y  democrático mediante lazos económicos cada vez más estrechos. Esto permitió a las compañías alemanas acceder al vasto mercado chino, invirtiendo miles de millones de euros en nuevas fábricas. Una China en proceso de rápida modernización, al mismo tiempo, no podía prescindir de la maquinaria y conocimiento manufacturero alemanes. En 2001, cuando China se convirtió en miembro de la Organización Mundial del Comercio, el predecesor de Merkel, Gerhard Schröder, era uno de los apoyos más entusiastas de Pekín.

Como las firmas alemanas estaban obteniendo beneficios sin precedentes en China, sus ejecutivos desaconsejaron a las autoridades alemanas que se quejasen de la infinidad de problemas ligados a hacer negocios ahí: transferencias de tecnología bajo presión, robo de propiedad intelectual y barreras proteccionistas a la inversión. Durante la crisis financiera global y la turbulencia posterior en la zona euro, los vínculos de Alemania con la pujante economía china le ayudaron a capear el temporal. Cuando se les pregunta por la opinión de Merkel respecto a China, los principales asesores de la canciller enfatizan que no olvida el papel de apoyo que prestó Pekín durante un momento de crisis existencial para Europa. En privado, ha expresado su admiración por el éxito del Partido Comunista de China sacando a cientos de millones de la pobreza.

Cuando Xi llegó al poder en 2012, los líderes europeos seguían preocupados por sus propios problemas. El controvertido foro 16+1 que creó China con los países de Europa central y del este (lanzado ese mismo año), la BRI (2013) y la estrategia Made in China 2025 –un proyecto para dominar 10 tecnologías clave anunciado en 2015– no causaron una gran reacción en Berlín al ser anunciados.

No obstante, en 2016 Alemania experimentó lo que varios miembros destacados de la administración reconocen como un brusco despertar. La espoleta no fue la creciente represión de Xi de disidentes en China, sino la oferta de 5.000 millones de dólares, anunciada en mayo de aquel año por parte del chino Grupo Midea, para adquirir Kuka, una empresa de robótica alemana. La puja por una compañía que muchos veían como la joya en la corona de la industria germana cogió al gobierno por sorpresa. Sin opciones legales para bloquear la operación, buscó apresuradamente otro comprador. Pero ninguna empresa alemana estaba lista para superar la oferta de Midea, y Kuka cayó en manos chinas. Meses después de la sorpresa de Kuka, la administración Obama obligó a Alemania a retirar su apoyo de la compra china de Aixtron. La tecnología de la empresa de chips se estaba empleando para actualizar el funcionamiento de los sistema de misiles Patriot americanos y extranjeros.

Que Berlín diera luz verde a la compra de Aixtron expuso lo poco adecuada que se había vuelto su política de defensa. Comenzó a cundir una sensación de pánico. Los casos de Kuka y Aixtron sugieren que la preocupación de Alemania con China viene motivada por consideraciones políticas antes que económicas. Las compañías chinas han escalado en las cadenas de valor internacionales mucho más deprisa de lo esperado, convirtiéndose en competidoras de primer orden frente a los líderes de la industria alemana. Al mismo tiempo, hacer negocios en China se volvió más difícil a medida que Xi empezó a desplegar un mayor control del Estado sobre la economía. Las empresas alemanas, en vez de pedir a los políticos en Berlín que evitasen criticar esta conducta, como hacían antes, comenzaron a pedir que se tomaran acciones contra China. La ronda de compras chinas en Europa  –parte de la iniciativa para cumplir con los grandes proyectos industriales de Xi– fue lo que terminó empujando a los políticos alemanes a actuar. También les obligó a confrontar preocupaciones respecto a China que trascendían la esfera económica.

Haciendo retroceder a China

Durante los siguientes meses, el gobierno alemán se apresuró a reescribir su legislación sobre inversión extranjera, relajando los umbrales para intervenir y bloquear adquisiciones. En 2017, se unió a Francia y Alemania a la hora de pedir a la Comisión Europea que considerase un mecanismo de supervisión de la inversión a escala europea. La inversión directa china en Europa tocó techo en 2016, con 37.000 millones de euros. Desde entonces ha declinado cada año –una tendencia empujada por los controles de capital chinos, así como las defensas reforzadas de Europa. Pero la sensación de que China era ya una amenaza, más que una oportunidad, había terminado de calar en Berlín.

Sigmar Gabriel, que como ministro de Economía supervisó la respuesta alemana a las pujas de Kuka y Aixtron, se convirtió en ministro de Exteriores en enero de 2017 e introdujo reuniones interministeriales con China de manera regular. Aunque la consternación por las adquisiciones y la competitividad industrial alemana han motivado medidas para hacer retroceder a China, algunos oficiales señalan que es necesario examinar con más detenimiento el conjunto de actividades chinas en Alemania. Les inquietaba que los ministerios de Berlín, así como los gobiernos regionales de los 16 länder alemanes, careciesen de conocimiento respecto a los riesgos asociados con estas actividades. Los políticos locales estaban llegando a acuerdos con compañías chinas y el gobierno central no estaba al tanto o era incapaz de detenerlos.

La ciudad occidental de Duisburgo, ensalzada por su alcalde Sören Link como “la puerta de entrada china a Europa”, era el ejemplo más clamoroso. En el transcurso de unos pocos años, la ciudad ha evolucionado hasta convertirse en un nodo europeo para los planes chinos de una Eurasia conectada a través de la BRI, convirtiéndose en el primer destino de bienes chinos que entran a Europa por tren. La Universidad de Duisburgo-Essen, que acoge un importante Instituto Confuncio, atrajo más estudiantes chinos que ninguna otra en Alemania. En 2018, Link lideró una delegación de 19 personas a la sede de Huawei en Shenzhen, desvelando planes para convertir Duisburgo en una “ciudad inteligente” potenciada por la tecnología 5G china. Aunque los halcones en el ministerio de Exteriores vieron el remolino de actividad china en Duisburgo y otras partes de Alemania como un problema, otros, incluyendo a Merkel y algunos de sus aliados conservadores, rechazaron aumentar el rango de políticas públicas empleadas para responder, más allá de las limitaciones a la inversión china. “Merkel no tiene ningún problema en empujar a China de vuelta, siempre y cuando no sea Alemania quien tenga que empujar”, explica un alto funcionario de su gobierno.

En enero de 2019, la influyente Federación Industrial Alemana (BDI en alemán), que había rebajado las críticas a China durante años, temiendo que sus miembros pudiesen convertirse en blanco de represalias, cambió de registro y publicó un informe con duras críticas. El documento era aún más sorprendente porque llegó después de una serie de concesiones estratégicas que el gobierno chino hizo a compañías como BASF, BMW y Allianz. Estas concesiones estaban diseñadas para acallar las quejas europeas sobre el fracaso de Xi cumpliendo la promesa de abrir los mercados chinos que hizo en el Foro Económico Mundial de Davos en enero de 2017. En vez de eso, la BDI exigió una respuesta contundente y conjunta de Europa, un notable viraje de su anterior énfasis en el desarrollo de lazos bilaterales Berlín-Pekín. La BDI no se limitó a criticar las condiciones de las empresas alemanas en China, sino que expresó inquietud con el aumento del control y la vigilancia estatal bajo Xi.

“Nadie debería ignorar los retos que China plantea a la UE y Alemania”, declaró el presidente de la BDI, Dieter Kempf, en esta ocasión. Los líderes industriales alemanes, que se cuentan entre los principales beneficiados del auge de China, adelantaron al establishment político criticando la evolución política –o su ausencia– del país. La BDI estaba expresando lo que un número creciente de firmas alemanas sentían pero temían decir. A su cabeza están Volkswagen, Daimler, y BMW, que generan aproximadamente una tercera parte de sus beneficios en China, según expertos en la industria del automóvil. Un año antes de que saliese el informe de la BDI, Daimler se vio forzado a emitir una disculpa humillante debido a un anuncio de Mercedes-Benz en Instagram que incluía una cita inocua del Dalai Lama, el líder espiritual tibetano al que Pekín considera un separatista. El post fue eliminado rápidamente y el entonces presidente de la compañía, Dieter Zetsche, escribió una carta lamentando las “heridas y dolor” que el “error negligente e insensible” de su compañía habían causado al pueblo chino.

Dos meses después de la publicación del informe de la BDI, la Comisión Europea subió el listón con un documento estratégico que describía a China como un “rival sistémico” en determinadas áreas (también describía al país como un “socio” y  “competidor” en otros frentes) y urgía un replanteamiento de las políticas industriales, de abastecimiento y competición europeas para protegerlas de la competencia desleal china. El presidente francés Emmanuel Macron declaró el fin de la era de ingenuidad europea frente a China e invitó a Merkel y al entonces presidente de la Comisión, Jean-Claude Juncker, a Partís cuando Xi le visitó en marzo de 2019. El mensaje estaba claro: de ahora en adelante, Europa hablaría con una sola voz al tratar con China.

Al año, sin embargo, el empuje de este enfoque europeo conjunto y más duro se ha desvanecido, y varios oficiales en Bruselas, Paris y otras capitales culpan a Alemania- Una nueva Comisión Europea, con la exministra de Defensa alemana Ursula con der Leyen al frente, continúa manteniendo una línea firme. advirtiendo a varios Estados miembros del riesgo que acarrean los proveedores de 5G chinos y desarrollando planes para lidiar con las distorsiones comerciales que generan las compañías apoyadas por el Estado chino. Pero la siempre cautelosa Merkel ha pisado el freno, preocupada por que el empuje contra China vaya demasiado lejos. Su posición, motivada por un deseo dual de proteger los económicos intereses alemanes y cubrirse ante la imprevisibilidad del presidente estadounidense, Donald Trump, no ha pasado desapercibida en otras capitales europeas. El gobierno de Merkel ha demostrado que no está preparado para llevar a Europa hacia una posición colectiva más robusta frente a China, especialmente si eso significa que Alemania tenga que pagar un precio económico.

La retirada

A lo largo del año pasado, Merkel evitó deliberadamente confrontar a China en un abanico de cuestiones. El septiembre, durante su duodécima visita a China en 14 años como canciller, llevó consigo a una gran delegación de empresarios alemanes, enviando un mensaje de normalidad cuando las protestas pro-democráticas en Hong Kong estaban en pleno auge y acababan de emerger revelaciones sobre la represión china en Xinjiang. Merkel ha frenado a un frente amplio de legisladores alemanes, incluyendo a muchos en su propio partido, que ven el grupo de telecomunicaciones Huawei como una amenaza de seguridad y quieren excluirlo de la red alemana de 5G. En enero de 2020, preocupada con ofender a Pekín, rompió con Londres y París y evitó felicitar públicamente a la presidenta de Taiwán, Tsai Ing-wen, por su reelección.

Su esperanza, al parecer, es que la mesura alemana ayude a Pekín a realizar concesiones en lo que será el gran evento de la última legislatura de Merkel como canciller: una cumbre con Xi en la ciudad oriental de Leipzig. El encuentro reunirá al presidente chino con los líderes de los 27 Estados miembros de la Unión por primera vez. Los objetivos de Merkel incluyen obtener un escurridizo tratado de inversión entre China y la UE, así como forjar una cooperación más estrecha en ámbitos como el cambio climático y el desarrollo de África. El formato, según los oficiales alemanes involucrados en la planificación de la cumbre, está diseñada para demostrar unidad europea a la hora de tratar con China. Pero no está claro de qué forma una reunión entre los líderes europeos y Xi aproximará Europa a una política común respecto a China.

Algunos oficiales europeos se preocupan de que envíe un mensaje muy diferente a dos meses de las elecciones presidenciales en EEUU: el de unidad entre la UE y China. En un momento en que la competición con China se ha convertido en un principio reto de la política exterior estadounidense, Alemania lidera una iniciativa europea para estrechar la cooperación con Pekín, dando a Xi otra oportunidad para demostrar que habla en serio cuando promete abrir los mercados chinos y cooperar con occidente en áreas de interés común. En un momento en que Europa ha definido su relación con China en tres niveles distintos –socio, competidor, rival–, Berlín ve la cumbre de Leipzig como una oportunidad para enfatizar la dimensión de socio en la relación a través de acuerdos sustanciales. Esto, espera Merkel, garantizará que los vínculos no se definan a través de la competición y la rivalidad.

A cinco meses de la cumbre, no obstante, varios oficiales alemanes y europeos ven un riesgo considerable de que ni el acuerdo de inversión ni las iniciativas de África y el cambio climático desemboquen en nada concreto. China no ha mostrado estar preparada para hacer las concesiones que buscan Alemania y la UE. Además, la crisis del coronavirus puede reducir las posibilidades de un acuerdo, al reducir las interacciones cara a cara entre ambas partes en los meses venideros. Ya llevó al aplazamiento de la reunión preparatoria UE-China a finales de marzo. Si las dos partes no logran obtener un acuerdo significativo, el principal mensaje serán las fotos de los dirigentes europeos y Xi reuniéndose a dos meses de las elecciones presidenciales. Para China, en medio de una campaña de propaganda agresiva para culpar a EEUU por el virus y presentarse como un amigo de Europa, eso constituiría un éxito. Pero para Alemania, el fracaso llevaría a una pregunta mayor: ¿cómo proceder con China cuando está claro que Xi no está dispuesto a cumplir sus promesas?

El reto posiblemente recaiga sobre el sucesor de Merkel. Es demasiado pronto para saber quién será, pero la competición por el liderazgo en su partido, la Unión Demócrata Cristiana (CDU) resultará decisiva para la posición de Alemania sobre China. Armin Laschet, gobernador de Renania del Norte-Westfalia y principal candidato para dirigir el partido, apoya lazos más profundos con China y parece abierto a trabajar con dirigentes autoritarios como Xi. Si obtuviese la victoria y reemplazase a Merkel como canciller en 2021, la ambigüedad estratégica alemana probablemente continuaría.

No obstante, si alguno de sus rivales conservadores en la CDU, –Friedrich Merz o Norbert Röttgen– terminase venciendo, o si los Verdes terminan liderando un nuevo gobierno, podremos esperar una línea más dura con China. Los Verdes han sido los mayores críticos entre los partidos alemanes con los campos de detención en Xinjiang y los riesgos que implica el sistema de vigilancia chino –cuestiones que son anatema para un país que experimentó los crímenes del nazismo y los excesos de la Stasi espiando a su propia población.

La  opinión pública alemana, como su gobierno, prefieren no tomar partido ante un choque entre Washington y Pekín. En un sondeo de septiembre de 2019, publicado por el European Council on Foreign Relations, el 73% de los encuestados responde que preferiría mantenerse neutral en un conflicto entre China y EEUU. Un 6% prefería alinearse con China, y solo un 10% con EEUU –muy por debajo de los niveles de Francia, Italia, España y los principales países del este y norte de Europa. Una encuesta de Bertelsmann, publicada en enero, muestra que el 32% de los alemanes ven China como un socio para Europa, casi el doble que en Francia. Por último, el sondeo Global Attitudes de Pew (primavera de 2019) muestra que el 34% de los alemanes tiene una opinión positiva de China, frente a un 39% de EEUU. La diferencia de cinco puntos contrasta con las de 15 en Francia, 19 en Reino Unido y 25 en Italia.

«Rodando hacia nosotros»

Ante la incertidumbre estratégica que emana el gobierno en Berlín, algunos políticos y empresarios están tomando la iniciativa para impedir que la relación China-Alemania descarrile. En enero Hans-Peter Friedrich, miembro del partido bávaro hermanado con la CDU y presidente del Bundestag (la cámara baja del parlamento) anunció la formación de un nuevo grupo destinado a fomentar el diálogo y la cooperación con China. El China-Brücke, o “puente a China” está modelado siguiendo el Atlantik-Brücke, grupo formado una década después de la Segunda Guerra Mundial para fomentar las relaciones transatlánticas, que en la actualidad lidera el ministro de Economía, Gabriel. Ejecutivos de compañías alemanas como SAP y firmas chinas incluyendo Alibaba, ZTE y Huawei podrían estar jugando un papel de apoyo entre bastidores.

2020 también trajo noticias de que la justicia alemana investiga a un antiguo alto diplomático de la UE, Gerhard Sabathil, bajo sospecha de espiar para los servicios de inteligencia chinos. Sabathil, que había estado trabajando como lobista tras quedar desprovisto de sus credenciales de seguridad en Corea del Sur y abandonar el servicio diplomático de la UE, mantiene vínculos con la CDU. Funcionarios berlineses declaran que estuvo protegido por políticos del partido durante años.

Friedrich y Sabathil no representan el sentir general de la política alemana, pero sus casos muestran que aún hay muchos en Alemania que ven en China una oportunidad antes que un riesgo. El informe del BDI y la revuelta liderada por Röttgen contra la política pro-Huawei de Merkel ejemplifican la creciente reacción contra estos “China Versteher”, o amigos de Pekín. Pero la falta de una línea clara por parte de Merkel ha dado voz a las voces pro-Berlín en el debate político. No está claro cómo se resolverán estas cuestiones.

De hecho, sin nada que reemplazar al “Wandel durch Handel”, Alemania se encuentra en una zona estratégica gris con China: consciente de que su principal socio comercial esta convirtiéndose en una amenaza mayor y más clamorosa, pero incapaz de poner la relación a prueba de ninguna forma clara. Los fuertes vínculos económicos que unen a Alemania y China no son la única razón. Otras incluyen la ansiedad respecto al futuro de la relación con Washington, sobre el futuro de la OTAN, o la amenaza de nuevas tensiones comerciales con Trump. La crisis del coronavirus, aunque originó en China, no ha facilitado que Berlín se alinee con Washington. Mientras Trump cerró las fronteras estadounidenses al tráfico aéreo europeo y acusó a Europa de fracasar conteniendo al virus, China ha construido una campaña de relaciones públicas enviando material médico a países como Italia, España y Holanda.

Lo ultimo que Alemania desea es que Europa se convierta en un “apéndice” de China, como sugería Kissinger. Pero tampoco considera que le sea posible, ni tampoco a la UE, combatir al gigante que llama a sus puertas. “Estamos en la misma masa terrestre que China”, un alto diplomático alemán señala, apuntando a un gran mapa en la pared. “China tiene una visión. Están rodando hacia nosotros, aproximándose. ¿Queremos tomar su mano? Esto no está claro aún”.

Artículo publicado originalmente en Carnegie Tsinhua.