La Comisión Europea debe responder a Alemania

Se ha escrito mucho sobre el fallo del Tribunal Constitucional Federal alemán (TC), que pone en duda la legalidad del programa de compra de deuda soberana (Public Sector Asset Purchase Programme, PSPP) implementado por el Banco Central Europeo (BCE) en 2015. La sentencia del TC sugiere que el BCE actuó al margen de sus competencias: al errar en la evaluación de la proporcionalidad de sus acciones, fue más allá de lo estrictamente necesario, y por ello sobrepasó las competencias de la UE. Las implicaciones legales de la sentencia van más allá del alcance de este artículo –y de los conocimientos técnicos de su autor–. Sus consecuencias políticas, sin embargo, ponen en tela de juicio los fundamentos del proyecto europeo, y suponen, como advierte Martin Sandbu en Financial Times, una inmensa sacudida al ordenamiento jurídico europeo. En un momento en que ciertos Estados miembros buscan cualquier medio a su alcance para debilitar a la Unión, la sentencia del TC manda el mensaje equivocado: que los tribunales nacionales pueden elegir cuándo aplicar –y acatar– el Derecho Europeo.

El TC alemán pone en duda tres principios fundamentales para el funcionamiento de la UE: la primacía del Derecho Europeo sobre el nacional; que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) es su supremo intérprete; y que los Estados miembros no pueden “someter las controversias relativas a la interpretación o aplicación de los Tratados a un procedimiento de solución distinto de los previstos en los mismos” (artículo 344 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, TFUE). En otras palabras: el significado y la aplicación del Derecho Europeo no lo determinan los tribunales alemanes, sino que es una competencia exclusiva del TJUE. La sentencia del martes del tribunal de Karlsruhe ignora este hecho: las acciones de una institución europea independiente –el BCE– son evaluadas en base a lo que el Derecho alemán considera el estándar de proporcionalidad adecuado. El TC, además, amenaza con incumplir la jurisprudencia del TJUE, que en 2018 declaró que el PSPP no vulneraba el derecho de la Unión (Asunto C-493/17, Weiss y otros), si las explicaciones del BCE le resultan insuficientes.

Por supuesto, tal como escribe Dimitrios Kyriazis en European Law Blog, el sistema judicial alemán siempre ha tenido una relación compleja con la supremacía del Derecho de la Unión, en particular, con su carácter absoluto. Muchos de los casos mediante los cuales el TJUE ha desarrollado dicho principio, de hecho, surgen a raíz de cuestiones preliminares planteadas por tribunales alemanes; y el propio TC se ha reservado, en no pocas ocasiones, el derecho a tener la última palabra respecto a su aplicación. En el actual contexto político y económico, sin embargo, las consecuencias del fallo pueden tornarse especialmente graves.

Por una parte, el momento es pésimo. Pese a que el TC advierte expresamente que la sentencia no afecta al último programa de compra de deuda del BCE, el Pandemic Emergency Purchase Program (PEPP), las similitudes son obvias, y su insinuación de que el Bundesbank podría verse impedido de participar en programas similares crea una gran incertidumbre legal. Es precisamente esta incertidumbre lo que se evita designando al TJUE como único intérprete del Derecho Comunitario. Con independencia de cómo se resuelva el caso, y con la zona euro sometida a una presión política cada vez mayor, la sentencia debilita los (ya limitados) poderes del BCE, socava su independencia y plantea serias dudas sobre el futuro del PEPP. El fallo, como ha señalado el presidente de Hertie School, Hendrik Enderlein, ha “disparado al PSPP, pero golpeado al PEPP”.

Más preocupante, sin embargo, es la munición que el TC otorga a los gobiernos de Polonia y Hungría, que desde hace años libran una cruzada contra la democracia liberal y contra las instituciones comunitarias. Al fin y al cabo, si Alemania puede elegir cuándo aplicar el derecho europeo, ¿qué impide a Polonia o a Hungría ignorar sentencias del TJUE, por ejemplo, sobre la independencia del poder judicial (Asunto C-192/18 Comisión/Polonia)? Para Esteban González Pons, vicepresidente del Partido Popular Europeo, el razonamiento del TC es el mismo que utilizan dichos gobiernos: el polaco, sin ir más lejos, ya ha alegado que el fallo del martes les da la razón: los Estados miembros, no las instituciones europeas, son los “dueños de los tratados”, y a ellos les corresponde determinar su alcance.

Por ello, es necesaria la intervención de la Comisión Europea. El Artículo 258 TFUE le permite iniciar un procedimiento de infracción contra un Estado miembro si estima que “ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados”. Dicho proceso no solo reafirmaría el papel de la Comisión como institución encargada de implementar los Tratados, también posibilitaría, en última instancia (Artículo 260 TFEU), que el TJUE declarase lo obvio: que la interpretación de la legislación europea es una prerrogativa del TJUE, no de los tribunales nacionales.

El ordenamiento jurídico europeo es peligrosamente frágil: su supervivencia depende de la decisión de los Estados miembros de acatar las reglas, y de cumplir –y hacer cumplir– los Tratados. Como Polonia y Hungría han demostrado repetidamente, es prácticamente imposible obligar a un Estado miembro a respetar la legislación europea contra su voluntad. El procedimiento de infracción, sin embargo, es lo que más se asemeja: es el principal instrumento de la Comisión como guardiana de los tratados y del interés de la Unión.

Si la Comisión quiere mandar un mensaje contundente –que los Estados miembros no pueden aplicar el Derecho Europeo de manera selectiva, y que las sentencias del TJUE son vinculantes para todos, independientemente de su poder económico o político– debe aplicar el Artículo 258, iniciar un procedimiento de infracción y permitir que el TJUE reafirme su autoridad. La pelota está en su campo.