La cautelosa diplomacia de crisis del secretario general de la ONU

El secretario general de las Naciones Unidas, António Guterres, presenta su candidatura para un segundo mandato de cinco años ante la Asamblea General de la ONU el 7 de mayo. En gran parte será una formalidad. Guterres no se enfrenta a ningún rival serio por el cargo y tiene buenas relaciones con todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, aunque Rusia dice que todavía está pensándose su renovación. Es un buen momento, por tanto, para reflexionar sobre el enfoque de Guterres en la gestión de conflictos por parte de la ONU y los desafíos que afrontará en el futuro.

Cuando Guterres se convirtió en secretario general en 2017, prometió un “aumento de la diplomacia por la paz”. No ha sido fácil cumplir, pues la ONU ha protagonizado pocos esfuerzos exitosos de pacificación durante su mandato. Aunque Guterres no se postula a la reelección con las manos vacías: después de numerosos pasos en falso, los funcionarios de la ONU han diseñado un alto el fuego y un proceso político sorprendentemente productivos en Libia. Los enviados de la ONU también han obtenido algunos éxitos de perfil bajo, como negociar el fin de la crisis electoral de 2019 y 2020 en Bolivia. Sin embargo, como admitió Guterres en una declaración de visión que describe sus planes para un segundo mandato a partir de 2022, el secretario general ha descubierto que abordar la mayoría de los conflictos en la agenda de la ONU es “una tarea Sísifo”.

«Funcionarios de la ONU que trabajan en procesos de mediación de larga duración dicen que el secretario general se compromete con su trabajo solo de manera esporádica y que teme arriesgar capital político en ellos»

Aunque Guterres asumió el cargo enfatizando la importancia de la diplomacia de crisis, en general ha adoptado un enfoque cauteloso al respecto. Por ejemplo, ha recibido críticas dentro y fuera de la ONU por negarse a presionar por un papel mediador de la organización en Venezuela. Al lidiar con las crisis en África –como la guerra en Tigray en Etiopía– ha argumentado que otros actores, como la Unión Africana (UA), deberían tomar la iniciativa diplomática. Los funcionarios que trabajan en procesos de mediación de larga duración de la ONU en otras regiones, incluido Oriente Próximo, dicen que el secretario general se compromete con su trabajo solo esporádicamente y que teme arriesgar capital político en ellos.

Apenas hay motivos para sugerir que Guterres carezca de interés en estos asuntos o la aptitud necesario para abordarlos. De hecho, diplomáticos y funcionarios de la ONU comentan con regularidad sobre la capacidad del secretario general para analizar las crisis con gran agudeza incluso en casos, como la guerra del año pasado en Nagorno-Karabaj, donde la ONU tiene poca aceptación. También señalan que con frecuencia trabaja por teléfono con líderes en el centro de las crisis emergentes, aunque este enfoque no siempre ha dado buenos resultados. Por ejemplo, después de las conversaciones con el primer ministro etíope, Abiy Ahmed, sobre la guerra en Tigray, Guterres parece haber pintado una imagen demasiado optimista de lo que es una situación humanitaria espantosa y haber confiado demasiado en Abiy para tomar las medidas adecuadas para mejorarla.

Pero también hay contraejemplos: el secretario general ha adoptado una postura inusualmente abierta al condenar el golpe de Estado del 1 de febrero en Myanmar. Anteriormente, adoptó una línea pública firme con respecto a la crisis de los rohinyá al principio de su mandato, lo que enfureció a los generales en Naypyitaw.

¿De dónde viene la cautela de Guterres?

Sin embargo, en general, el enfoque de Guterres hacia la diplomacia de conflictos es discreto. Según conversaciones con funcionarios de la ONU y diplomáticos de Turtle Bay, en la sede de la ONU en Nueva York, hay cinco razones generales.

Una es que, en las ocasiones en que el secretario general ha intentado asumir un papel más destacado, a veces ha fracasado. En 2017, hizo un esfuerzo personal para llevar las conversaciones sobre la reunificación de Chipre a una conclusión exitosa, pero el proceso fracasó, dejándolo “visiblemente abatido”. En 2019, viajó a Libia para promover nuevos planes de paz, solo para encontrarse en medio de una guerra en auge, cuando los rebeldes lanzaron un asalto a Trípoli. Estas experiencias dejaron a Guterres receloso de realizar intervenciones personales similares en otros lugares.

La segunda razón de su enfoque es su lectura del escenario geopolítico. Guterres parece escéptico de poder persuadir al Consejo de Seguridad para que actúe de una manera más unida, consciente de que su división limita su influencia. Puede que tenga razón. Los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, divididos por conflictos como los de Ucrania y Siria, rara vez han ofrecido un respaldo fuerte y concertado a los esfuerzos de paz. El desdén de la administración presidida por Donald Trump por la diplomacia de la ONU hizo que dicha unidad fuera mucho más difícil de alcanzar. Los funcionarios estadounidenses, por ejemplo, advirtieron de que la organización no asumiera un papel más importante en Venezuela mientras intentaban aumentar la presión sobre Nicolás Maduro. El Consejo de Seguridad tardó en respaldar la petición ampliamente elogiada del secretario general a un alto el fuego global en respuesta a la pandemia de Covid-19 a principios de 2020, debido a las disputas entre China y Estados Unidos sobre los orígenes del virus.

«Guterres ha lamentado el estado ‘disfuncional’ de las relaciones entre las grandes potencias, pero no parece pensar que pueda hacer mucho para unirlas»

Guterres ha lamentado el estado “disfuncional” de las relaciones entre las grandes potencias, pero no parece pensar que pueda hacer mucho para unirlas. Probablemente esté justificado en esta creencia, ya que pocos secretarios generales han logrado emular el éxito de Dag Hammarskjöld en la gestión de las tensiones entre las grandes potencias durante la crisis de Suez de 1956.

La tercera explicación de la cautela de Guterres es que él cree con sinceridad que otros actores pueden y deben tener un papel más destacado en el establecimiento de la paz. En parte, es una cuestión de pragmatismo. Frente a la crisis postelectoral en Bolivia, por ejemplo, la ONU combinó fuerzas con la Iglesia católica y la Unión Europea para maximizar la influencia internacional en la convocatoria de nuevos comicios.

Sin embargo, sobre todo al tratar con África, Guterres también enmarca el empoderamiento de los actores regionales como una cuestión de principios. El secretario general ha tejido una profunda red personal con líderes africanos, nutrida durante su mandato como alto comisionado de la ONU para los refugiados entre 2005 y 2015, y ha priorizado tanto mejorar los lazos de la ONU con la UA como alentar a esta última a desempeñar un papel más destacado en la diplomacia regional. En una serie de ocasiones, como las conversaciones sobre el futuro de Sudán después de la destitución del presidente Omar al Bashir en 2019, Guterres ha argumentado que la UA u otras organizaciones africanas deberían asumir el liderazgo político, con la ONU en un papel de apoyo. Esta postura irrita a algunos funcionarios de la ONU, que creen que degradando su propia organización, pero Guterres también ha pedido a la ONU que proporcione más fondos a la UA y otras operaciones de estabilización africanas.

Este enfoque en la construcción de capacidades africanas parece estar vinculado a un cuarto factor que condiciona el pensamiento de Guterres, que es la falta de fe en las fortalezas de algunas de las herramientas de gestión de crisis de la ONU, en particular el mantenimiento de la paz con los cascos azules. A diferencia de algunos secretarios generales anteriores, como Kofi Annan, Guterres no ha sido un entusiasta defensor del envío de misiones de la ONU a gran escala para gestionar las crisis. Con frecuencia, ha manifestado dudas sobre la efectividad de estos despliegues, una disposición que lo ayudó a mantener una buena relación con la administración de Trump, que quería reducir los costes del mantenimiento de la paz. En 2018, Guterres advirtió al Consejo de Seguridad de que estas misiones no contaban con los recursos suficientes y estaban abrumadas por mandatos de “árbol de Navidad” (largas listas de tareas y prioridades más allá de sus capacidades). Habiendo reajustado las estructuras de la sede de la ONU para mejorar la planificación y supervisión de los asuntos de seguridad, Guterres lanzó una iniciativa, “Acción para el mantenimiento de la paz”, para abordar los fallos y lagunas en estas operaciones. Este esfuerzo ha dado como resultado mejoras graduales en las misiones de la ONU, pero no han logrado mitigar las frustraciones más profundas del secretario general respecto a ellas.

Los funcionarios de la ONU señalan que Guterres ha estimulado el pensamiento de la organización sobre alternativas al mantenimiento de la paz. Ha presionado a los funcionarios de desarrollo de la ONU, a menudo bastante ajenos a los riesgos de conflicto, para que presten más atención a la prevención de crisis, y ha promovido una cooperación más estrecha con el Banco Mundial en los países afectados por conflictos (retomando una iniciativa lanzada por su predecesor, Ban Ki-moon). Estas nuevas prioridades son evidentes en Sudán, donde la ONU ha establecido una misión política en Jartum cuya meta principal es ayudar a las autoridades que dirigen la transición a enfrentarse a los desafíos económicos en el camino hacia el gobierno civil.

La última explicación que se suele ofrecer para el enfoque moderado de Guterres para la gestión de crisis es que está invirtiendo su capital político en otras áreas. Se ha centrado cada vez más en el cambio climático y, en el contexto de la pandemia, tanto en el Covid-19 como en sus consecuencias sociales y económicas. Si bien sus declaraciones sobre estos asuntos a veces lo enfrentaron con la administración de Trump, concuerdan muy bien con el nuevo equipo en la Casa Blanca, con Joe Biden a la cabeza, y puede ser atractivo para el secretario general mantener su enfoque en estos asuntos.

Otra área que el secretario general ha priorizado es la política tecnológica, tomando medidas útiles para impulsar a la ONU a pensar más sobre cómo la inteligencia artificial, la robótica y otras innovaciones cambiarán el futuro de la guerra y el establecimiento de la paz. Algunas de sus intervenciones en este ámbito hasta la fecha han sido declarativas –por ejemplo, ha pedido la prohibición de los sistemas autónomos letales de armas– y el sistema de la ONU tiene mucho trabajo por hacer para pensar cómo responder operativamente a estos desafíos. Sin embargo, ha contribuido a promover la discusión.

«Si bien Guterres se ha enfrentado a críticas por su cautela al lidiar con muchos conflictos, es razonable pensar que solo refleja las realidades de la política global»

Si bien Guterres se ha enfrentado a críticas por su cautela al lidiar con muchos conflictos, es razonable pensar que solo refleja las realidades de la política global. El breve momento posterior a la guerra fría en el que EEUU y otras potencias recurrieron con frecuencia a la ONU para gestionar los problemas de seguridad lleva ya tiempo desvaneciéndose de la memoria.

Con independencia de si simpatizan o no con las explicaciones anteriores sobre el enfoque moderado del secretario general, es probable que su segundo mandato plantee desafíos para el establecimiento y la consolidación de la paz, presionando en mayor medida a Guterres para que se comprometa de manera visible a abordarlos. La administración de Biden ya ha instado a la ONU a ser más activa, apoyando la mediación de la organización en Yemen y pidiéndole que convoque una conferencia regional sobre el futuro de Afganistán. La nueva representante permanente de EEUU en la sede de la ONU en Nueva York, Linda Thomas-Greenfield, ha pedido más iniciativas de la ONU en la crisis de Tigray y el golpe de Estado en Myanmar. Si la administración de Trump impuso restricciones al secretario general, su sucesor puede crear incentivos para que sea más activo, a veces de formas que podrían crear fricciones con China y Rusia, que por lo general prefieren que la ONU se mantenga al margen de lo que consideran asuntos internos.

Cinco años más de rutina

De cara al futuro, es fácil identificar algunas áreas de crisis que probablemente sigan siendo un dolor de cabeza para Guterres. Uno es Afganistán, donde la inminente retirada de las tropas estadounidenses dejará a la misión civil de la ONU que trabaja con el asediado gobierno afgano en un entorno cada vez más inseguro. La ONU también tendrá que considerar cómo terminar algunas de sus operaciones de paz a gran escala, incluida la más grande en República Democrática del Congo (RDC). El Consejo de Seguridad ha señalado que le gustaría que la misión del Congo, que suma ya dos décadas a sus espaldas y aún involucra a 17.000 personas, finalice en los próximos años. Pero gestionar el proceso será una tarea gigantesca tanto en términos técnicos como políticos, con el riesgo de que la violencia lo interrumpa. La transición implicará la coordinación entre el personal de mantenimiento de la paz y las agencias de la ONU que permanecerán en RDC, así como una buena cantidad de politiqueo con los vecinos del país, como Ruanda y Uganda, para gestionar los problemas de seguridad regional.

En Oriente Próximo, Guterres continuará enfrentándose a un Consejo de Seguridad dividido sobre Siria, con Rusia queriendo que la ONU concluya algunas de sus operaciones humanitarias (que han implicado la entrega de ayuda en áreas controladas por los rebeldes sin el consentimiento del gobierno) y se concentre en la reconstrucción. EEUU y sus aliados aún no están dispuestos a respaldar un cambio de este tipo mientras el presidente del país, Bachar el Asad, permanezca en el cargo. Las potencias occidentales enfurecieron cuando los funcionarios de desarrollo de la ONU elaboraron, recientemente, un plan para ayudar a Siria en los próximos años que, en su opinión, pecaba de conciliador con las autoridades de Damasco. El secretario de Estado de EEUU, Antony Blinken, dijo en marzo al Consejo de Seguridad que su país abogará por expandir las entregas de ayuda que Rusia quiere cerrar. Guterres tendrá que caminar por el alambre para encontrar formas de aliviar el sufrimiento en Siria sin chocar con los obstáculos levantados por las grandes potencias, alineadas con las diferentes partes en conflicto.

Estos desafíos y otras crisis, sobre todo aquellas que implican alcanzar un consenso dentro de la ONU y apaciguar a los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, requerirán la atención personal del secretario general. Al final, la gestión de crisis de la ONU es en ocasiones menos una cuestión de erupciones de actividad diplomática que de procesos políticos largos y agotadores. Cuando Guterres asegure su segundo mandato, puede estar seguro de que tendrá cinco años más de dicha rutina.

Versión en inglés publicada en Crisis Group.