Irán, presión máxima

La política exterior norteamericana ha cambiado. Al menos en sus formas. La novedad más llamativa es aplicar, sea cual sea el asunto en cuestión, una única técnica para conseguir el resultado deseado. La idea es, aparentemente, muy simple: ejercer la llamada “máxima presión” para obligar a la otra parte a sentarse a la mesa de negociaciones. De Corea del Norte al desequilibrio comercial con China, de México y sus problemas para contener la migración irregular a hacer la vida de los refugiados palestinos todavía más dura, suprimiendo la ayuda a la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en Oriente Próximo (UNWRA), en anticipación del “acuerdo del siglo”. La receta es la misma: presión y más presión y, si no es suficiente, pues otra vuelta de tuerca hasta que el interlocutor se convence de que no hay alternativa a la negociación. Sanciones y tarifas aduaneras son los instrumentos privilegiados de esta política. Es el caso de Irán.

La política innova en dos elementos cruciales. Por una parte, si la presión implica llevarse por delante los intereses de aliados, socios y amigos…, sea. Por otra, utiliza los aranceles para conseguir objetivos no comerciales. Ambos elementos alimentan una característica que el presidente Donald Trump parece apreciar como una cualidad: ser imprevisible. En las escuelas diplomáticas suelen enseñar que ser previsible hace tu política exterior más eficaz. Son enseñanzas basadas en esquemas mentales de cooperación y alianzas que se pretenden estables. Ahora estamos en otra cosa. El marco de referencia es la acción unilateral y el objetivo la ventaja propia, que en parte se mide por cuánto pierde el otro.

Irán es el último y más elaborado escenario de esta política. Vimos ya en este artículo el intento norteamericano de organizar una alianza internacional contra la República Islámica. Jorge Tamames ha situado recientemente la cuestión en su potencial vertiente militar.

«Es la primera vez que Washington califica así una sección entera de las fuerzas armadas de un país soberano»

Las últimas semanas han marcado un punto de no retorno para la política de presión norteamericana, que ha introducido elementos que afectan no solo a la economía iraní sino a la capacidad de cumplir el acuerdo nuclear. El cambio de régimen, supuesto objetivo nunca declarado, es ahora explícitamente rechazado, situando en su lugar una negociación que garantice un Irán sin capacidad nuclear. “What they should be doing is calling me up, sitting down and we can make a deal, a fair deal” (Lo que deberían hacer es llamarme, sentarnos y lograr un trato, un trato justo). President Trump dixit.

Para lograr esta llamada, el 8 de abril Estados Unidos designó a toda la Guardia Revolucionaria como “organización extranjera terrorista”. Es la primera vez que Washington califica así una sección entera de las fuerzas armadas de un país soberano. El 2 de mayo Washington puso fin a las excepciones que tenían siete Estados y Taiwán para comprar petróleo, señalando el objetivo de intentar acabar por completo con las exportaciones iraníes de crudo.

Pero la sanción políticamente más significativa llega el 3 de mayo cuando Washington pone fin a dos actuaciones que habían permitido el desarrollo de la cooperación nuclear civil con Irán en el marco del denominado Plan de Acción Conjunto y Global (JCPoA, en sus siglas en inglés). La primera era la exportación a Omán de agua pesada para ser allí almacenada antes de su venta, de tal manera que haya siempre menos de 130 toneladas almacenadas en territorio iraní. La segunda permitía a Teherán enviar uranio enriquecido en baja proporción a Rusia. Esto facilitaba también a Irán mantener su stock de uranio enriquecido por debajo de los 300 kilos, límite impuesto por el acuerdo. La interpretación de los expertos es que el fin de estas dos líneas de trabajo supone un obstáculo para que Irán pueda cumplir el acuerdo nuclear.

El 8 de mayo, al cumplirse el aniversario de la retirada de EEUU del acuerdo, Washington puso nuevas sanciones a la industria metalúrgica iraní, la mayor fuente de exportaciones tras el petróleo. Finalmente, el 7 de junio, el círculo de presión económica se cerró al imponer sanciones a la empresa petroquímica más importante de Irán, a sus 39 filiales y a todos sus agentes comerciales en el mundo.

La estrategia de Irán

La respuesta iraní ha sido ambivalente. Por una parte, en una decisión más testimonial que eficaz, y como respuesta al anuncio norteamericano sobre la Guardia Revolucionaria, declaró terroristas a los integrantes del Mando Central del ejército norteamericano desplegado en la región que va del Cuerno de África a Asia Central, pasando por el Golfo, y a las fuerzas bajo su autoridad, incluyendo por tanto las todavía desplegadas en Irak y Afganistán.

La respuesta de mayor calado se produjo el 8 de mayo, cuando el presidente Hasán Rohaní dijo que Irán podría abandonar alguna de las limitaciones impuestas a las actividades nucleares por el acuerdo suscrito y ratificado por unanimidad por el Consejo de Seguridad. En particular, señaló que no se respetarían los límites en el almacenamiento de agua pesada y de uranio enriquecido (objeto de la sanción norteamericana antes señalada) y que, en un plazo de 60 días, se retomaría la construcción del reactor de investigación de Arak y se enriquecería uranio por encima del límite del 3,67%. Esto sucedería si las otras partes en el acuerdo nuclear, al margen de EEUU, no “cumplían sus obligaciones” comprando petróleo y manteniendo los flujos financieros. En otras palabras, si el resto de los integrantes del acuerdo no cumplían, fuese o no por imposición norteamericana, Irán procedería a un “cumplimiento selectivo” del acuerdo, que es tanto como decir que dejará de cumplirlo.

Teherán ha orientado así su reacción hacia los europeos, aun sabiendo que estos poco pueden hacer para cumplir su parte. Al actuar de esta manera, Irán prepara su estrategia futura, cuyo punto de partida será la evidencia de que, en último extremo, solo la República Islámica cumplió los términos del JCPoA. Es una estrategia inteligente, casi todos los movimientos iraníes lo son, pero adolece de un gigantesco talón de Aquiles: parece desconocer los mecanismos por los que se adquiere legitimidad en Occidente, en último extremo la parte que a ellos les interesa de la comunidad internacional. Cargarse de razón ayuda, pero no es en absoluto el factor decisivo. Y desde luego, no lo va a ser en este caso.

La postura de Europa

Aun así, los europeos, más sensibles al argumento de que el acuerdo decaiga por su incapacidad para cumplirlo, están intentando construir un mecanismo que cuadre el círculo de comerciar con Irán y escapar a las sanciones norteamericanas. Se le ha denominado INSTEX (Instrumento para el Fomento del Comercio). Es lo que en la jerga financiera se conoce como un “vehículo de propósito especial”, lo que da idea de su complejidad. Fundado por los tres países europeos signatarios del JCPoA, estará en breve abierto a que otros Estados miembros de la Unión Europea, que así lo deseen, se unan en calidad de accionistas. Institución de derecho privado, tiene todavía que recorrer un cierto camino para ser operativo, y un muy largo trecho para cumplir las expectativas de comercio que alentó la firma del acuerdo nuclear. Sus principales características positivas son la voluntad política que demuestra por parte europea y su potencial a largo plazo como instrumento para eludir las consecuencias extraterritoriales de las sanciones unilaterales norteamericanas, políticamente ilegítimas y jurídicamente ilegales. Pero lo raquítico de este instrumento es una dura alegoría de la capacidad de acción exterior de la Unión y de su limitada autonomía estratégica.

Difícilmente esto va a servir para satisfacer las peticiones de Teherán para mantenerse en los límites del acuerdo nuclear. Pero esa no es la cuestión más importante. Lo que el régimen iraní debe valorar es si dejar de cumplir el acuerdo le va a situar en mejor posición. Parece claro que no. Europa cambiaría instantáneamente de actitud, poniendo fin al apoyo político en esta materia mientras que Rusia y China tendrían que gestionar un incumplimiento certificado por la Agencia Internacional para la Energía Atómica de Viena. La legitimidad del respeto al acuerdo es lo único que tiene Teherán. No parece mucho, pero lo será si la pierde.

La alternativa es la negociación propuesta por Washington. EEUU insiste en que su visión del mundo se basa en una estricta valoración de las amenazas, y “resolver Irán” parece pasar por el fin completo de las actividades nucleares iraníes, incluidos los usos civiles –“ni para uso terapéutico” –, la salida de tropas y asimilados de Siria, el fin completo del apoyo a Hezbolá y la limitación radical del programa balístico. Para el régimen islámico todas las alternativas son malas, pero algunas parecen, sin duda, peores.