¿Ha cumplido la COP27 con su objetivo de implementación?

La 27ª Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, celebrada en el soleado paradero turístico de Sharm El-Sheikh (Egipto), fue apodada como la “COP de la implementación”. Se trataba de la cumbre sobre el clima que finalmente cumpliría con las anteriores promesas financieras para invertir en energías renovables, construir infraestructuras para resistir los fenómenos meteorológicos extremos, responder a los desastres climáticos y financiar otros aspectos de la acción climática. La presidencia egipcia de la cumbre también enmarcó la reunión como una “COP de África”, para enfatizar que la implementación es más relevante para África (y otras partes del Sur Global, como Pakistán) que son extremadamente vulnerables al calentamiento global, a pesar de contribuir poco a los gases de efecto invernadero que impulsan el cambio climático. Aunque al final de la reunión surgieron algunos puntos positivos, no es suficiente para cumplir los objetivos de implementación.

Menos financiación pública de la esperada

En las semanas previas a la cumbre, el abismo entre los recursos financieros necesarios para hacer frente a la crisis climática en los países de renta baja y media y la ejecución real era cada vez mayor. Para limitar el calentamiento global a 1,5 grados centígrados, se estima que la inversión anual en energías limpias debe triplicarse de aquí a 2030, superando los 4 billones de dólares, mientras que la adaptación en los países en desarrollo costará hasta 340.000 millones de dólares al año. Sin embargo, los países del Anexo II, legalmente obligados a aportar financiación para el clima según los términos de la convención climática de la ONU, han hecho contribuciones menores al objetivo acordado internacionalmente de 100.000 millones de dólares al año. En 2020, Estados Unidos, Canadá, Australia y Reino Unido pagaron muy por debajo de sus objetivos acordados internacionalmente en base a sus cuotas de emisiones históricas, mientras que Alemania, Francia, Japón y Países Bajos dieron cada uno miles de millones de dólares de más que lo acordado.

La financiación pública prometida está llegando a la COP27, pero sigue estando muy por debajo de lo esperado. El Presidente Joe Biden anunció que EEUU intentará aportar 11.000 millones de dólares anuales hasta 2024 y 150 millones de dólares para apoyar iniciativas de adaptación, incluyendo África. Esto último probablemente incluirá el Plan de Emergencia del Presidente para la Adaptación y la Resiliencia en África, que comprende sistemas de alerta temprana e incluye 24 millones de dólares para ayudar a los agricultores a acceder a los seguros, 10 millones de dólares para apoyar la puesta en marcha del Centro de El Cairo para el Aprendizaje y la Excelencia en la Adaptación y la Resiliencia y 25 millones de dólares para la Iniciativa de Adaptación Africana de la Unión Africana, entre otros. Al otro lado del Atlántico, Alemania lidera una iniciativa del G7 que apoyará la gestión del riesgo de catástrofes en países vulnerables. Las contribuciones a este fondo incluyen hasta ahora 170 millones de euros de Alemania, 20 millones de euros de Francia, 10 millones de euros de Irlanda y 7 millones de euros de Canadá.

Esta falta de planificación de financiación a futuro por parte de los países del Anexo II, (ya sea por apatía o por conflicto de intereses) no augura nada bueno para otros fondos climáticos. La financiación por pérdidas y daños, que finalmente se incluyó en la agenda de la COP de este año tras años de presión por parte de los países de ingresos bajos y medios, está destinada a compensar los desastres climáticos causados por las emisiones de gases de efecto invernadero de los países ricos. Pero se trata de un añadido, no un sustituto, de los 100.000 millones de dólares acordados en la COP15 de Copenhague en 2009. Cómo cuantificar las pérdidas y los daños, dónde alojar los fondos, cómo desembolsarlos y quién paga esta compensación (¿deben pagar China e India, aunque sean grandes emisores, pero no países del Anexo II?) son cuestiones clave que no han sido resueltas.

¿Cómo desbloquear billones de capital privado?

En cuanto al sector privado, el panorama es algo más prometedor, con billones de dólares en los mercados de capital que esperan a contar con los mecanismos adecuados para ser desbloqueados. Pero incluso los avances más prometedores se han topado con obstáculos. Por ejemplo, la Alianza Financiera de Glasgow para las Cero Emisiones Netas prometió en la COP26 movilizar más de 130 billones de dólares de activos de bancos de inversión, fondos de cobertura, empresas de capital privado y otros hacia la acción climática. Pero ahora se enfrenta a un futuro incierto después de que la alianza haya abandonado su vínculo con la carrera hacia el cero, respaldada por la ONU, que antes había exhibido como marca de sus rigurosos estándares. Además, la crisis energética mundial exacerbada por la guerra de Ucrania ha reforzado la falta de voluntad de varios potenciales financiadores para detener inmediatamente las inversiones en combustibles fósiles y cumplir así el requisito de cero emisiones netas de la coalición.

Más prometedoras son las novedades en torno al comercio de carbono, como el lanzamiento de la Iniciativa Africana de Mercados de Carbono. Creada para aumentar la participación del continente en los mercados voluntarios de carbono, la iniciativa pretende producir 300 millones de créditos de carbono anuales en el continente para 2030, desbloquear 6.000 millones de dólares en ingresos y apoyar la creación de 30 millones de puestos de trabajo. Bajo el liderazgo de su nuevo presidente, Brasil se unió a la República Democrática del Congo e Indonesia —que en conjunto albergan más de la mitad de los bosques tropicales primarios que quedan en el mundo— para formar una alianza de protección de la selva tropical con el fin de monetizar y proteger estos sumideros de carbono. El enviado de EEUU para el clima, John Kerry, también anunció varias iniciativas de apoyo al comercio de carbono, y los miembros del Congreso prometieron más acciones en este frente. Los mercados mundiales de carbono, con un valor de 850.000 millones de dólares, podrían expandirse aún más rápido.

¿Son los acuerdos paralelos la nueva norma?

Los paquetes financieros más notables se prepararon fuera de la COP27 y se destinaron a países concretos, una tendencia que está ganando impulso en todo el mundo. El martes, Indonesia anunció un Plan de Transición Energética Justa (JETP, por sus siglas en inglés) de 20.000 millones de dólares para financiar la eliminación gradual del carbón en su economía para 2030 y alcanzar las emisiones netas cero para 2050. Pero el plan se dio a conocer a miles de kilómetros de Sharm el-Sheikh, en Bali (Indonesia), en la cumbre del G20. Al igual que el pionero JETP de 8.500 millones de dólares de Sudáfrica, anunciado en Glasgow en 2021, el plan de Indonesia se negoció con una serie de países del Anexo II codirigidos por EEUU y Japón, y entre los que se encuentran Canadá, Dinamarca, la Unión Europea, Francia, Alemania, Italia, Noruega y Reino Unido. En esta línea, se espera que se anuncie un JETP de 11.000 millones de dólares para Vietnam en la cumbre ASEAN-UE de diciembre. Egipto también está trabajando para conseguir 500 millones de dólares de EEUU, Alemania y la UE para financiar su transición a la energía limpia, y Biden anunció un plan para movilizar 2.000 millones de dólares en inversiones privadas para el desarrollo de la energía solar en Angola.

«Si los acuerdos paralelos sustituyeran a los marcos multilaterales en la financiación para el clima, podría suponer un revés devastador para la acción climática mundial»

Estos acuerdos paralelos prometen, de alguna manera, favorecer una mayor participación por parte del país en cuestión: se basan en objetivos claros, se diseñan conjuntamente con él, siguen planes propios y dotaciones de recursos del país, están limitados en el tiempo, ofrecen un seguimiento más fácil del dinero de la ayuda y podrían dar al país más poder que el que se tiene en la dinámica donante-receptor. Sin embargo, si estos acuerdos sustituyeran a los marcos multilaterales en la financiación para el clima, podría suponer un revés devastador para la acción climática mundial, entre otras cosas porque los países más pequeños, pobres y vulnerables no tendrán la fuerza geopolítica necesaria para negociar sus propios JETP.

Muchos de los países de ingresos bajos y medios que queden fuera de estos acuerdos paralelos podrían verse arrastrados aún más a la órbita de China. Al fin y al cabo, China —que suele evitar las grandes declaraciones en las cumbres de la COP— sigue siendo el mayor financiador de proyectos energéticos en África. Los bancos chinos aportaron casi 50.000 millones de dólares en inversiones energéticas al continente entre 2000 y 2020. Muchos de estos proyectos se negocian y acuerdan de forma bilateral, con cada uno de los países o a través del Foro de Cooperación China-África, de carácter trienal. Dado que China ya está haciendo más cosas en materia de financiación de la energía fuera del marco de la COP de la ONU y que los países occidentales están utilizando una estrategia similar para negociar acuerdos paralelos con los países de renta media, esta evolución podría constituir un grave revés para el multilateralismo.

Al poner en la mesa el objetivo de la implementación para la COP27, la presidencia egipcia consiguió facilitar un debate más centrado en la financiación del clima. Pero el cumplimiento real de las promesas ha dejado mucho que desear. En muchos casos, la financiación pública fue de pocos millones de dólares, en lugar de los miles de millones esperados y los billones necesarios para financiar una transición a una economía de bajas emisiones de carbono. Aunque las innovaciones políticas y normativas podrían desbloquear billones de dólares de capital privado, los triunfos de la COP27 no han sido lo suficientemente ambiciosos para hacer frente a la magnitud del reto. El lento progreso en el cumplimiento de los objetivos de financiación probablemente provocará frustración en todo el mundo, lo que dará lugar a peticiones más contundentes en materia de reparaciones climáticas y podría poner en duda la capacidad de la COP para obtener resultados, ya que los países poderosos negocian cada vez más acuerdos paralelos. Mientras se siguen debatiendo en las cumbres de la ONU las cantidades y los mecanismos para movilizar la financiación del clima, los más vulnerables al calentamiento seguirán luchando contra el retraso para combatir los efectos de un planeta que se calienta cada vez más.

Originalmente publicado en inglés en la web de Carnegie.