El regreso del Estado de Derecho

La Unión Europea ha acordado una medida histórica: condicionar el acceso al Fondo de Recuperación al Estado de derecho en los Estados miembros. El acuerdo supone el final de cuatro meses de negociaciones entre las instituciones europeas, cumple la principal demanda del Parlamento Europeo y despeja, por tanto, el mayor obstáculo para la puesta en marcha del marco financiero plurianual (MFP) y del Fondo de Recuperación, que verá la luz en 2021.

La posible condicionalidad de los fondos europeos había ganado fuerza a lo largo de los últimos años, a medida que la regresión democrática contagiaba el continente y que los principales mecanismos planteados por los tratados –el procedimiento de infracción, el Rule of Law Mechanism y el artículo 7 del Tratado de Unión Europea– mostraban su ineficacia. Había supuesto, además, uno de los principales puntos de desencuentro institucional, enfrentando a un Parlamento Europeo cada vez más ambicioso contra un Consejo Europeo desbordado por lo que Daniel Kelemen denomina un “equilibrio autoritario”: el requisito de unanimidad en sus votaciones que ha permitido a determinados gobiernos vetar, durante años, toda medida relacionada con la protección del Estado de derecho.

El mecanismo

La Comisión Europea podrá activar el nuevo mecanismo de condicionalidad cuando detecte una violación del Estado de Derecho que haga peligrar, “de manera suficientemente directa”, la administración de los fondos europeos o los intereses financieros de la Unión. Dichas medidas deberán ser ratificadas por la mayoría cualificada del Consejo en un plazo de un mes, prorrogable a tres meses, en casos excepcionales, si el país infractor alega que la propuesta de la Comisión viola los principios de objetividad, igualdad, o no discriminación.

Los requisitos para su activación (una violación que sea “suficientemente directa”) reflejan el delicado equilibrio alcanzado por las instituciones. Son claramente más restrictivos que aquellos propuestos por el Parlamento (que pedía su activación en cuanto existiese un mero “riesgo” de peligro), pero como subraya Daniel Hegedes, analista del German Marshall Fund, incorporan algunas de sus demandas: se refiere expresamente a los “valores fundacionales” enumerados por el artículo 2 del TUE (democracia, libertad y Estado de Derecho); indica que el mecanismo podrá abarcar violaciones “recurrentes y extendidas” (lo cual le permite sobreponerse a la principal limitación del procedimiento de infracción); e incluye una lista de situaciones que pueden conllevar su activación, entre ellas aquellas que hacen peligrar la independencia judicial, impedir la correcta administración de los fondos o limitar los remedios judiciales disponibles para sus beneficiarios.

Llama la atención, sin embargo, el hincapié que hace el acuerdo en la protección de los “intereses financieros” de la Unión. Se trata de un lenguaje parecido al adoptado por la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, en su reciente discurso sobre el estado de la Unión Europea en el que declaró que los fondos transferidos a los Estados miembros serían protegidos “contra todo tipo de fraude, corrupción y conflicto de intereses”. Es innegable que la corrupción y el clientelismo han permitido a Varsovia o a Budapest extender sus redes clientelares y consolidarse en el poder. Existe un claro riesgo, sin embargo, de que los árboles impidan a la Comisión ver el bosque: el objetivo del mecanismo no debe ser la administración indebida de los fondos –una situación que los Tratados ya permiten afrontar–, sino la violación sistémica, por parte de algunos gobiernos, del artículo 2 del TUE.

Pese a ello, el documento responde a una de las principales objeciones al régimen de condicionalidad: al permitir a la Comisión garantizar la llegada de los fondos a sus destinatarios, impedirá, como señala el corresponsal de El País en Bruselas, Bernardo de Miguel, que los gobiernos infractores tomen a su población como “rehenes financieros”. Se trata asimismo de un mecanismo “complementario”, e insta a la Comisión a seguir valiéndose de los “instrumentos y procesos” existentes: en otras palabras, a seguir planteando procedimientos de infracción (artículos 258 TFUE), y proponiendo “multas coercitivas” (artículo 260(2) TFUE) en caso de que los Estados infractores se nieguen a acatar las sentencias del TJUE.

Su ratificación

Tras el acuerdo, el mecanismo deberá ser ratificado tanto por el Parlamento Europeo, donde cuenta con el apoyo de populares, socialdemócratas, liberales y verdes, como por la mayoría cualificada del Consejo. Ello despejará uno de los principales escollos de cara a la ratificación del Fondo de Recuperación, que deberá entrar en vigor en 2021.

Pese a las previsibles acusaciones por parte del gobierno húngaro, cuya ministra de justicia ha tildado el acuerdo “instrumento de chantaje ideológico”, y al anuncio de los primeros ministros Viktor Orbán (Hungría) y Mateusz Morawiecki (Polonia) de que sus parlamentos se negarán a ratificar un Fondo de Recuperación que incluya un mecanismo de condicionalidad, resulta difícil imaginar que dichas amenazas se materialicen: ambos gobiernos se encuentran cada vez más aislados, y ningún otro país se ha opuesto a un mecanismo que ha logrado transcender las divisiones norte-sur generadas por el Fondo de Recuperación en sí. Incluso sus aliados, añade Hungarian Spectrum, se han mostrado a favor: Eslovaquia y República Checa, los dos miembros restantes del llamado grupo de Visegrado, se han distanciado públicamente de dichos gobiernos, denunciando un “abuso” por parte de Varsovia y de Budapest de la “marca” del Grupo.

Parece indudable que se impondrá la realpolitik. La más que probable eficacia del mecanismo de condicionalidad se debe, precisamente, a la importancia de los fondos europeos para los principales infractores: Polonia fue el país más beneficiado por los fondos estructurales 2014-20, mientras que Hungría, como indica Christian Keszthelyi en el Budapest Business Journal, depende de la UE para financiar el 95% de sus inversiones públicas. Una vez aprobado el mecanismo, cualquier veto a la totalidad del fondo obligaría a una renegociación en plena segunda ola de la pandemia que, sin ninguna garantía de acuerdo y probablemente a la baja, torpedearía el acceso de ambos gobiernos a decenas de miles de millones de euros a fondo perdido.

¿El regreso del Estado de Derecho?

 ¿Puede este acuerdo frenar la regresión democrática vivida en Europa central a lo largo de la última década? Para ello, será decisiva la voluntad política de la Comisión Europea, la institución encargada de implementarlo. Como indica Laurent Pech, catedrático de Derecho Europeo en la Universidad de Middlesex, una interpretación excesivamente restrictiva de sus requisitos de activación –que dificultase, por ejemplo, probar que una violación es “suficientemente directa”– podría limitar su alcance, convirtiéndolo, como ya pasara con el artículo 7 del TUE, en una “opción nuclear”, políticamente indeseable y vacía de sentido alguno.

Aún más importante, sin embargo, será que la Comisión aprenda de sus errores. Del fracaso del Rule of Law Mechanism se puede extraer una lección clara: la importancia de que la Comisión actúe con decisión, no dejándose intimidar por los Estados infractores. La pasividad mostrada hasta el momento por Von der Leyen –que ha evitado cualquier confrontación con Varsovia y Budapest, e insiste en mostrar la zanahoria mientras esconde el palo– no invita al optimismo. Existe el riesgo, además, de que Polonia o Hungría presenten un recurso de anulación ante el TJUE (artículo 263 del TFUE), tratando de estigmatizar el mecanismo y demorar su aplicación hasta que el tribunal se pronunciase sobre su legalidad. Ante este escenario, la Comisión, como guardiana de los tratados y del interés de la Unión, debe mostrarse impasible.

La aprobación del mecanismo de condicionalidad ha supuesto un avance histórico para la UE, un paso adelante en la lucha contra el avance populista en la Unión y una gran victoria por parte un Parlamento Europeo ambicioso que cada vez exhibe más músculo político e institucional. Pese a sus indudables limitaciones, una aplicación inteligente dotará a las instituciones de un instrumento de presión política, les permitirá sobreponerse a las limitaciones jurídicas de los mecanismos existentes, y protegerá a los destinatarios de los fondos. Queda por ver si el mecanismo, además de suponer un punto de inflexión en la lucha contra la regresión democrática, contribuye a combatir el “equilibrio autoritario” que, como indica Kelemen, subyace la integración europea.