El nuevo Concepto Estratégico de la OTAN: novedades y prioridades

El nuevo Concepto Estratégico de la OTAN proporciona un conjunto claro de directrices para la Alianza a medio plazo. Adoptado el 29 de junio en Madrid, el Concepto esboza una serie de prioridades derivadas de la guerra de Rusia contra Ucrania, pero también presenta novedades relevantes en relación con China y el Indo-Pacífico

Durante la Cumbre de la OTAN en Madrid, los miembros de la alianza afirmaron que Rusia ya no puede ser considerada como un socio, interiorizando de hecho el terremoto geopolítico que representa el regreso de una gran guerra convencional y multidominio en suelo europeo. El Concepto Estratégico también identifica la disuasión y la defensa como la prioridad número uno de la Alianza, frente a otras tareas fundamentales como la prevención y gestión de crisis y la seguridad cooperativa.

La postura militar de la OTAN se ha ajustado en consecuencia, pasando de una presencia reforzada a una defensa avanzada. Esto implica un despliegue previo mucho más sólido de las capacidades militares estadounidenses, canadienses y de Europa Occidental a lo largo del flanco oriental de la OTAN, incluyendo estructuras de mando y control, personal y equipos. Los actuales batallones multinacionales estacionados en ocho países aliados de Europa Oriental van ascender al nivel de brigadas.

«Los planes de defensa de la OTAN se centrarán cada vez más en la ‘lucha de alta intensidad y multidominio contra competidores con armas nucleares’»

Una postura militar tan transformada implica la asignación de decenas de miles de unidades militares aliadas a la OTAN, un nivel no visto desde el final de la guerra fría. Una parte importante de estas capacidades permanecerá estacionada en bases de Europa Occidental, preparada para el combate ante un posible ataque ruso. Por tanto, será muy difícil utilizarlas para operaciones distintas a las previstas en el flanco oriental de la OTAN.

En consecuencia, los planes de defensa de la OTAN se centrarán cada vez más en la “lucha de alta intensidad y multidominio contra competidores con armas nucleares”, mientras que se presta menos atención a la gestión de crisis, la contrainsurgencia o las operaciones de estabilización. Esto, a su vez, influirá significativamente en el desarrollo de capacidades y en las adquisiciones de los aliados en materia de defensa colectiva y conflictos convencionales, en línea con lo que ya está ocurriendo en Alemania desde marzo de 2022.

Nuevos tipos de amenazas

Los ámbitos espacial y cibernético están plenamente integrados en la nueva postura de disuasión y defensa de la OTAN. De hecho, “un conjunto único o acumulativo de actividades cibernéticas maliciosas u operaciones hostiles hacia, desde o dentro del espacio podría alcanzar el nivel de ataque armado y podría llevar al Consejo del Atlántico Norte a invocar el artículo 5 del Tratado de Washington” sobre la defensa colectiva. Esta disposición no es totalmente nueva, ya que refleja declaraciones de anteriores cumbres aliadas. Sin embargo, su inclusión es extremadamente importante porque proporciona un mandato más estable y de alto nivel a las estructuras de la OTAN y a los ejércitos aliados para desarrollar doctrinas y capacidades para operaciones cibernéticas y espaciales.

El Concepto Estratégico también considera las tácticas híbridas a través de la lente de la defensa colectiva: “las operaciones híbridas contra los aliados podrían alcanzar el nivel de ataque armado y llevar al Consejo del Atlántico Norte a invocar el artículo 5”. Teniendo en cuenta este enfoque combinado en la guerra espacial, cibernética e híbrida, el mensaje que se envía a un liderazgo ruso cada vez más propenso al riesgo es claro: no desafíes a la OTAN porque reaccionaremos de la misma manera.

Los aliados de la OTAN también son conscientes del riesgo de perder su ventaja militar debido a las inversiones masivas y generalizadas de China en nuevas tecnologías y a las capacidades especializadas de Rusia en armas hipersónicas, por ejemplo. Por eso el Concepto Estratégico se compromete a “promover la innovación y aumentar nuestras inversiones en tecnologías emergentes y disruptivas para mantener nuestra interoperabilidad y ventaja militar”, colocando este objetivo como tarea central de la defensa colectiva.

La referencia a la interoperabilidad es importante en este caso porque la innovación estadounidense avanza rápidamente mientras que los europeos se quedan atrás por la fragmentación de esfuerzos. Por eso, para los europeos, el énfasis de la OTAN en la interoperabilidad y en la ventaja militar significa ante todo cooperación, coordinación e integración de las decisiones y del desarrollo industrial. Esta es la única manera de hacer frente a la amenaza rusa y al mismo tiempo desarrollar y producir tecnologías europeas relevantes para la defensa nacional y colectiva.

Cambio estratégico

Curiosamente, en comparación con el Concepto Estratégico de 2010, el documento de Madrid desplaza el control de armas, el desarme y la no proliferación de la tarea principal de la seguridad cooperativa a la de la defensa colectiva. La idea subyacente es que la estabilidad estratégica se apoya en dos pilares. Por un lado, la disuasión y la defensa. Por otro, el “diálogo político significativo y recíproco” con los adversarios sobre el control de armas, la no proliferación y el desarme, destinado a “reducir el riesgo y mejorar la seguridad, la transparencia, la verificación y el cumplimiento». El primer pilar ya ha sido reforzado por las decisiones adoptadas en Madrid, mientras que el segundo requerirá un esfuerzo político, diplomático y militar por parte de los aliados, en primer lugar Estados Unidos, pero también los europeos que forman parte de los acuerdos de reparto nuclear de la OTAN.

Sin embargo, en comparación con la disuasión y la defensa, la tarea principal de prevención y gestión de crisis recibe poca atención. Aquí, el enfoque de la Alianza es más bien cauteloso y modesto. La idea básica es conservar la capacidad de desplegar y mantener operaciones de gestión de crisis, al tiempo que se invierte en el desarrollo de capacidades con socios vulnerables en la vecindad de la OTAN y fuera de ella. Afganistán apenas se menciona una vez y sólo en términos de lecciones aprendidas.

«La idea subyacente es que la estabilidad estratégica se apoya en dos pilares. Por un lado, la disuasión y la defensa. Por otro, el ‘diálogo político significativo y recíproco’ con los adversarios»

En los últimos años, la retirada del ejército estadounidense de Oriente Próximo y el Norte de África, así como de Asia Central, ha sido paralela a la retirada francesa de Malí, lo que indica una tendencia general de sobrecarga militar y fatiga política de Occidente. La guerra rusa en Ucrania ya ha desplazado a los aliados hacia la defensa colectiva. Las decisiones adoptadas en Madrid reflejan esta nueva realidad dentro y alrededor de la Alianza.

Es probable que la OTAN siga dirigiendo la Fuerza de Kosovo en un entorno europeo permisivo, así como la misión Sea Guardian, una modesta operación de seguridad marítima en el Mediterráneo. Dicho esto, otra de las conclusiones del Concepto Estratégico es que confirma un cambio decisivo para la OTAN: la era de las operaciones aliadas a gran escala fuera de su área murió en Kabul el 31 de agosto de 2021 y fue enterrada posteriormente en Kiev el 24 de febrero de 2022.

Pasando a la tercera tarea central de la seguridad cooperativa, el Concepto esboza dos directrices importantes y realistas. En primer lugar, en lo que respecta a la ampliación, se reafirma implícitamente la política de puertas abiertas de la OTAN mediante el rechazo a cualquier interferencia de terceros en las decisiones de la Alianza, pero no se dan más pasos en relación con la posible adhesión de Ucrania, Moldavia o Georgia. Mientras que la UE ha ofrecido el estatus de candidato a un país en guerra con Rusia, con fuerzas rusas que probablemente ocupan parte de su territorio desde hace décadas, la OTAN se ha abstenido sabiamente de dar cualquier paso que ponga a la Alianza en conflicto directo con Moscú.

«El Concepto Estratégico confirma un cambio decisivo para la OTAN: la era de las operaciones aliadas a gran escala fuera de su área murió en Kabul el 31 de agosto de 2021»

La segunda directriz importante se refiere a la Unión Europea, confirmada por el documento de Madrid como “socio único y esencial” de la OTAN. La Alianza se compromete a reforzar la asociación estratégica con la Unión tanto en términos de consulta política como de mayor cooperación en una serie de cuestiones. Reconoce “el valor de una defensa europea más fuerte y capaz que contribuya positivamente a la seguridad transatlántica y global y que sea complementaria e interoperable con la OTAN”. Junto con la apreciación de “iniciativas para aumentar el gasto en defensa y desarrollar capacidades coherentes que se refuercen mutuamente”, esta declaración parece un respaldo implícito a los marcos de defensa de la UE.

Sin embargo, el documento de Madrid afirma que “es esencial la plena participación de los aliados no comunitarios en los esfuerzos de defensa de la UE». Esta postura refleja las tensas relaciones entre la Unión y Reino Unido y Turquía, pero en general puede constituir una luz verde para una mayor cooperación entre la UE y la OTAN.

China y el Indo-Pacífico

Una novedad fundamental procedente de Madrid es la atención prestada a la República Popular China y al Indo-Pacífico, mencionado por primera vez en un Concepto Estratégico de la OTAN. Los Aliados declaran explícitamente que “las operaciones híbridas y cibernéticas maliciosas de la RPC y su retórica de confrontación y desinformación tienen como objetivo a los Aliados y perjudican la seguridad de la alianza”, al tiempo que acusan a Pekín de esforzarse por “subvertir el orden internacional basado en normas, incluso en los ámbitos espacial, cibernético y marítimo”. Esta acusación va acompañada del compromiso de “permanecer abiertos a un compromiso constructivo con la RPC, incluyendo la construcción de una transparencia recíproca”.

El Concepto Estratégico logra de alguna manera un equilibrio entre las diferentes perspectivas de los aliados al esbozar una primera evaluación común. El seguimiento más importante con respecto al Indo-Pacífico es la mejora de las asociaciones con países afines como Australia, Japón, Nueva Zelanda y Corea del Sur, cuyos jefes de gobierno estuvieron presentes por primera vez en Madrid en una cumbre de la OTAN. Estas asociaciones ya existían antes, pero hoy adquieren una nueva relevancia ante la creciente preocupación por el ascenso de China.

En este contexto, el Concepto Estratégico resta prioridad a Oriente Próximo y el Norte de África, así como al Sahel. Estas regiones apenas se citan, recibiendo mucha menos atención que el Indo-Pacífico, mientras que las asociaciones de la OTAN relacionadas con ellas, el Diálogo Mediterráneo y la Iniciativa de Cooperación de Estambul, ni siquiera se mencionan, ni en el documento ni en el comunicado final de la cumbre. Dado que la inestabilidad, las crisis y los conflictos en la vecindad meridional de Europa no van a desaparecer, el interrogante que deja el nuevo Concepto Estratégico de la OTAN es si los europeos quieren y pueden afrontar estos retos por sí mismos, y cómo hacerlo.

Artículo publicado originalmente en inglés en la web del Instituto Affari Internazionali.