El legado de Duterte en Filipinas

Cuando el presidente filipino Rodrigo Duterte se retire al final de su mandato, dejará atrás una democracia tambaleante. Durante sus seis años de gobierno, Duterte ha desmantelado de manera sistemática las instituciones que velaban por la separación de poderes y la rendición de cuentas, al tiempo que utilizaba la violencia masiva para infundir miedo en la población y la represión selectiva para contener la disidencia.

La Corte Penal Internacional (CPI) inició una investigación contra Duterte por posibles crímenes de lesa humanidad en el marco de la violenta campaña de “guerra contra las drogas”; el fiscal de la CPI estima que mató a entre 12.000 y 30.000 personas. Al acercarse a China, el gobierno de Duterte también dio un giro sin precedentes a la política exterior desarrollada desde la independencia, de alineamiento con Estados Unidos y otras potencias occidentales. Las relaciones con la Unión Europea fueron especialmente tensas por las críticas al deterioro de la situación de los derechos humanos en el país. Sin embargo, las protestas nacionales, el incesante escrutinio de los medios de comunicación y el oprobio internacional han preservado un precioso espacio democrático. Las elecciones nacionales determinarán si el país continúa por la senda del resurgimiento autoritario o invierte el rumbo hacia la reforma democrática.

Desconsolidación democrática

Con miles de muertos –al menos 8.663, según la estimación del propio gobierno–, la violencia de la “guerra contra las drogas” de Duterte no tiene parangón. Bajo la violenta dictadura de Ferdinand Marcos se calcula que hubo 2.427 ejecuciones extrajudiciales entre 1975 y 1985. Aunque no se ha producido ni el gobierno militar ni la disolución constitucional de otras épocas, las instituciones democráticas se han debilitado desde que Duterte asumió el cargo en julio de 2016. De manera explícita, el presidente rechazó las reglas de juego democráticas, mientras su administración detenía a la crítica más acérrima en el Senado, destituía a la presidenta del Tribunal Supremo y atacaba a los medios de comunicación independientes.

Asimismo, Duterte amplió el uso del gobierno militar y de los poderes de emergencia, habituando de nuevo a la población a una presencia omnipresente del ejército. Después de un atentado terrorista vinculado al Estado Islámico en la ciudad de Marawi, se impuso la ley marcial en toda la zona de Mindanao desde el 23 de mayo de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2019, afectando a casi una cuarta parte de la población del país. Filipinas también ha permanecido en estado de emergencia nacional desde septiembre de 2016, tras un atentado en la ciudad de Davao, y en estado de calamidad nacional desde marzo de 2020, debido a la pandemia de Covid-19. Estos poderes de emergencia han sido utilizados contra los focos de rebelión armada “comunista”, lo que ha dado lugar a ejecuciones sumarias y a una violencia que “se ha contagiado a las luchas locales por la tierra y el poder”, según el periodista Nick Aspinwall. Todo ello se ha acompañado de una oleada de acoso y violencia contra activistas civiles que son señalados como “comunistas e insurgentes” antes de ser asesinados en presuntas ejecuciones sumarias.

«Duterte ha usado los poderes de emergencia contra los focos de rebelión armada ‘comunista’, incluso mediante ejecuciones sumarias»

En el plano político, Duterte detuvo a la senadora más crítica de su legislatura, Leila de Lima, tras acusarla de tráfico de drogas. De Lima dirigía una investigación sobre la “guerra contra las drogas” de la que surgieron testimonios que implicaban al presidente en los asesinatos cometidos por el Escuadrón de la Muerte de Davao cuando Duterte era alcalde de la ciudad. Tras la detención de De Lima, la investigación se cerró con rapidez y el presidente fue absuelto. En cuanto a la senadora, el Tribunal Supremo desestimó uno de los tres casos presentados contra ella, pero mantuvo los otros dos. De Lima ha cumplido en prisión la casi totalidad de su mandato de seis años en el Senado.

El Tribunal Supremo, por su parte, no ha sabido controlar al ejecutivo. Duterte tuvo la suerte de nombrar a la mayoría de los jueces al principio de su mandato, gracias al calendario de jubilaciones. Desde entonces, el Supremo ha “cooperado” con el gobierno en casos destacados, votando de forma sistemática y fiable a favor de la administración. Duterte también precipitó la destitución de la primera mujer presidenta del alto tribunal, María Lourdes Sereno, nombrada por su predecesor, Benigno Aquino, en 2012. Sereno había reprochado al presidente el nombramiento de varios jueces y su supuesta implicación en el tráfico ilegal de drogas, afirmando la responsabilidad del poder judicial de disciplinar a los suyos. El Supremo despojó a Sereno de su cargo con una votación de ocho a seis; siete de los jueces a favor de su destitución habían sido nombrados por Duterte.

El presidente también ha atacado a los medios de comunicación. Ya antes de su mandato, Filipinas era uno de los lugares más peligrosos del mundo para los periodistas, según Reporteros sin Fronteras y otros organismos internacionales. Como ejemplo, María Ressa, fundadora del diario digital Rappler, que ganó el premio Nobel de la Paz en 2021 junto con el periodista ruso Dmitri Murátov por su lucha por la libertad de prensa frente a la represión política. En ese momento, la Comisión de Valores y Bolsa ya había revocado la licencia de Rappler para operar, mientras la propia Ressa se veía sometida a múltiples causas civiles y penales. El gobierno trató de impedir, sin éxito, que viajara para recibir el Nobel. Debido a los casos presentados contra ella, sus posibilidades para viajar fuera del país siguen limitadas.

Censura internacional

La preocupación por el deterioro de los derechos humanos en Filipinas ha afectado a las relaciones exteriores del país. Se han puesto en marcha los procedimientos de la CPI y del Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas (CDH) para hacer rendir cuentas a los responsables de las violaciones en en este ámbito. El 15 de septiembre de 2021, la Sala de Cuestiones Preliminares de la CPI autorizó al fiscal Karim Khan a investigar a Duterte por crímenes de lesa humanidad, durante sus mandatos como alcalde de Davao y como presidente. La investigación abarca desde el 1 de noviembre de 2011 hasta el 1 de marzo de 2019, periodo en el que la CPI es competente, ya que Duterte retiró Filipinas de la Corte el 17 de marzo de ese año. En noviembre de 2021, la CPI accedió a una petición del gobierno filipino para que la Corte aplazara su investigación, pues el gobierno había lanzado su propia investigación sobre las ejecuciones extrajudiciales en el marco de las operaciones policiales de lucha contra la droga. El fiscal suspendió temporalmente la investigación, de acuerdo con los procedimientos de la CPI. Sin embargo, el departamento de Justicia filipino ha ofrecido muy pocos resultados, con un único enjuiciamiento exitoso a agentes de policía y la revisión de solo 52 casos, hasta ahora, de presuntos asesinatos extrajudiciales relacionados con la campaña antidroga.

Antes, en julio de 2019, el CDH había aprobado una resolución en la que instaba al gobierno filipino a evitar las ejecuciones extrajudiciales, las desapariciones forzadas y facilitar los mecanismos del CDH, incluidas las visitas al país. Además, encomendó a la alta comisionada de la ONU para los Derechos Humanos, Michelle Bachelet, la elaboración de un informe sobre la situación de los derechos humanos en Filipinas. Como resultado, en junio de 2020 Bachelet entregó un informe condenatorio, centrado en la “guerra contra las drogas”. Asimismo, expertos independientes en derechos humanos designados por el CDH han planteado su preocupación al gobierno filipino en 33 ocasiones entre junio de 2016 y diciembre de 2018.

«Filipinas podría perder su acceso preferencial al mercado común europeo debido a su historial en derechos humanos»

En el plano diplomático, Duterte pareció disfrutar de un respiro de las críticas estadounidenses durante la presidencia de Donald Trump. Sin embargo, las relaciones entre Filipinas y la UE se deterioraron de forma notable. En 2016, el Parlamento Europeo emitió una resolución sobre Filipinas a la que Duterte respondió durante un discurso: “He leído la condena de la Unión Europea. Les digo: Fuck you”, mientras levantaba el dedo corazón. La resolución se oponía a las declaraciones del presidente en las que instaba a las fuerzas del orden y a la población a matar a los presuntos narcotraficantes, y pedía a la UE que utilizara todos los instrumentos disponibles para ayudar al gobierno de Filipinas a respetar sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos.

Filipinas podría haber perdido su estatus en el Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG+) con la UE si no hubiera sido por los enormes esfuerzos diplomáticos realizados entre bastidores. El SPG+ ofrece un acceso preferencial al mercado de la UE, y está destinado a los países en desarrollo que no pueden utilizar plenamente el acceso favorecido a Europa y que, además, carecen de diversificación de las exportaciones y de integración en el comercio mundial. El Parlamento Europeo ha vuelto a pedir en 2021 y 2022 que la Comisión Europea inicie procedimientos para retirar temporalmente los privilegios del SPG+ a Filipinas de no producirse una mejora sustancial de los derechos humanos.

Asimismo, las anteriores negociaciones del acuerdo de libre comercio entre Filipinas y la UE languidecieron con Duterte. Esto supuso un duro golpe para el objetivo filipino de ampliar su acceso al mercado europeo más allá del SPG+, renunciando así a la mayor estabilidad que podía ofrecer un acuerdo de este tipo. Además, en varias ocasiones Duterte afirmó que Filipinas rechazaría cualquier tipo de ayuda oficial al desarrollo procedente de Europa, aunque no hay pruebas de que se haya producido ninguna interrupción.

Pivotar hacia China

En un sentido contrario ha ido la política hacia China, con una clara apertura por parte de Duterte. En 2018, el presidente Xi Jinping fue recibido calurosamente en Filipinas como un aliado; Duterte incluso no tuvo reparos en expresar su “necesidad” y “amor” por Xi. La visita fue una oportunidad para que ambos países cimentaran su asociación y Filipinas consumara su acercamiento a China. Mientras rechazaba a EEUU y la UE, Duterte visitó China cinco veces en tres años y mantuvo ocho reuniones bilaterales con su homólogo. Entre los beneficios del enfoque prochino se encuentran tanto la utilidad de una defensa contra las críticas internacionales a su historial de derechos humanos como el aumento de las inversiones chinas.

Como resultado de la “agenda de desarrollo de infraestructuras” de los dos países, las promesas de China se han canalizado a través de la Iniciativa de la Franja y la Ruta, en respuesta a las ambiciones filipinas en materia de infraestructuras públicas. Poco después de que Duterte asumiera el cargo, Filipinas consiguió 24.000 millones de dólares en inversión y líneas de crédito de China, con planes de inversión por valor de 15.000 millones, que incluían proyectos ferroviarios y aeropuertos, así como facilidades de financiación por valor de 9.000 millones de la constructora china CSCEC y el banco de China.

Las entradas netas de inversión extranjera directa (IED) china se han disparado hasta los 305,54 millones de dólares en 2018 y 2019, frente a los 570.000 dólares de 2015, antes de que Duterte asumiera el cargo. Justo a la mitad de su mandato, su administración ya superaba la IED china combinada de las administraciones anteriores de Gloria Macapagal Arroyo y Aquino. El comercio con China en 2018 casi se duplicó respecto al año anterior, y la República Popular se convirtió en el principal socio comercial de Filipinas, con volúmenes que ascienden a 30.830 millones o el 16,9% del comercio total.

«Las entradas netas de inversión extranjera directa china se han disparado hasta los 305,54 millones de dólares en 2018 y 2019, frente a los 570.000 dólares de 2015, antes de que Duterte asumiera el cargo»

En este contexto, uno de los giros políticos más significativos bajo el mandato de Duterte fue el volte-face en la disputa sobre el mar de China Meridional –mar de Filipinas Occidental, según la designación oficial del gobierno filipino–. El gobierno de Aquino inició un caso en la Corte Permanente de Arbitraje de La Haya, lo que se tradujo en un fallo histórico que desestimó gran parte de las reclamaciones chinas. Duterte anunció que anularía la sentencia, desechándola como papel mojado. Este paso debilitó el golpe dado por la sentencia a la legitimidad de las reclamaciones chinas y puede haber reducido el atractivo para que otros reclamantes, como Vietnam y Malasia, desafíen a Pekín por la vía legal.

Votar en democracia

Como la mayoría de los presidentes posteriores a Marcos, Duterte intentó cambiar la Constitución de 1987, que establece un mandato de seis años y prohíbe a un presidente en funciones presentarse a la reelección. Duterte se presentó a la presidencia con una plataforma que incluía un cambio de sistema en Filipinas, que pasaría de tener una forma de gobierno unitaria a una federal. Para ello habría sido necesario modificar la Constitución. Si hubiera tenido éxito, es probable que también hubiera levantado la prohibición de la reelección.

En su retirada, Duterte deja enormes desafíos para su sucesor. A finales de 2021, su administración había acumulado una deuda de unos 224.000 millones de dólares. Aunque la asistencia financiera del gobierno durante la pandemia tuvo respaldo popular, la respuesta general de la administración ha sido muy pobre. El próximo gobierno tendrá que responder a la crisis educativa provocada por el cierre total de todos los niveles escolares desde marzo de 2020. La economía se expandió en 2021, pero solo tras una contracción del 10% en 2020 y de no liberar los fondos destinados a la atención sanitaria de primera línea, lo que provocó protestas, huelgas y un éxodo al extranjero.

Ferdinand Bongbong Marcos es el favorito para las elecciones. La nostalgia por la dictadura de su padre fue alimentada desde el gobierno a través de campañas en redes sociales. La hija del presidente, Sara Duterte-Carpio, es la compañera de fórmula de Marcos, quien ha dejado claro que obstruirá la investigación de la CPI. Duterte-Carpio también se opondrá a cualquier investigación, ya que fue alcaldesa de la ciudad de Davao durante parte del tiempo investigado.

La vicepresidenta en funciones, Leny Robredo, es la líder de facto de la oposición y la rival más fuerte de Marcos. Su campaña ha movilizado a cientos de miles de voluntarios, lo que ha permitido a Robredo sortear las maquinarias políticas tradicionales dominadas por el tándem Marcos-Duterte-Carpio. Su campaña ofrece una vía a las fuerzas prodemocráticas que han protestado por la “guerra contra las drogas” y otras violaciones de los derechos humanos. Entre los partidarios de Robredo se encuentran también la Iglesia católica y otros grupos religiosos, aliados tanto de la izquierda como de la derecha, líderes empresariales, universidades, estudiantes y defensores de la sociedad civil y la justicia social.