El impacto de la guerra de Ucrania sobre la UE

La guerra de Ucrania es, desde el colapso de la Unión Soviética, el acontecimiento que más impacto tendrá en la Unión Europea. Los efectos serán diversos: algunos ya los estamos viendo, otros resultan menos obvios. Algunos son muy probables, mientras que otros son solo posibles. El grado de posibilidad de algunas de las consecuencias será ínfimo, pero al menos se tendrán en cuenta en el debate que seguirá a esta crisis. Este debate, en realidad, ya ha empezado. La hipótesis de partida es que Ucrania, con el apoyo de la UE, la OTAN y el resto de aliados internacionales, frustrará los objetivos de Vladímir Putin. Tengo por cierta esta hipótesis, pero dudo si sucederá a corto plazo o, desgraciadamente, se logrará en el medio y largo plazo, lo que aumentará la destrucción, el sufrimiento y el rencor que dejará esta guerra como legado.

Una Unión Europea geopolítica

De la primera consecuencia se está ya hablando mucho: una UE geopolítica, que hable el lenguaje del poder. Sobre su perfil se está pronunciando quien más autoridad tiene para hacerlo, el alto representante, Josep Borrell. La Unión es una organización sui generis, con más competencias y desarrollo institucional que cualquier otra organización regional, pero sin llegar a las de un Estado. En las relaciones internacionales, descuella en todo aquello que se etiqueta como soft power –política comercial, de competencia, de cooperación al desarrollo, fijación de estándares, visados de corta duración etcétera–, mientras que sus competencias de hard power –política de defensa, industria de armamento, labores de inteligencia etcétera– se encuentran aún en un estadio embrionario.

A camino entre ambos tipos de poderes figuran las sanciones, principalmente económicas. Este es el instrumento de poder “inamistoso” más desarrollado en el arsenal de la UE, y que está utilizando a fondo para frenar la guerra en Ucrania. La rapidez y contundencia con la que ha reaccionado la Unión a la agresión rusa ha sido –junto a la tenaz resistencia de los ucranianos– uno de los dos factores sorpresivos que han alterado los cálculos de Putin, quien seguramente contaba con que la división de los europeos a la hora de adoptar decisiones de envergadura con impacto desigual en las economías nacionales iba a amortiguar la eficacia de su reacción. Porque la gran novedad geopolítica, con independencia de la forma que revista, es la unidad continental europea frente a retos existenciales. El Brexit de alguna manera lo fue, y, solo porque se mantuvo unida hasta el final, pudo la UE alcanzar un acuerdo con Reino Unido que favorecía sus intereses, como se está viendo en las continuas amenazas británicas de incumplir algunas partes esenciales del Acuerdo de Retirada.

Ahora, ante una prueba infinitamente mayor, la Unión ha reaccionado de forma insospechada: financiando el envío de armamento a Ucrania con cargo al presupuesto comunitario y acordando severas sanciones contra Rusia que, a medida que progrese la guerra, incluirán también una desconexión lo más veloz posible del gas ruso.

El patriotismo europeo

Una Unión geopolítica implica mucho más que el desarrollo del contenido de instrumentos de poder duro y su utilización mediante mayorías cualificadas, reservando la unanimidad solo para casos especialísimos. Para empezar, exige una cosmovisión en que el ciudadano se proyecta al mundo desde un espacio imaginario que desborda las fronteras de su Estado nacional. La protección de zonas vulnerables como la frontera fino-rusa, el corredor de Suwalki o el estrecho de Gibraltar, o la solución del conflicto chipriota y la delimitación de los espacios marítimos con países vecinos se convierten en desafíos de todo europeo, viva donde viva. Y debe sentirlos como tales, si ha de estar dispuesto a proteger el interés europeo de manera contundente como último recurso si falla la vía negociada.

Por tanto, una UE geopolítica necesita, como reverso de la moneda, una ciudadanía europea especialmente motivada e identificada con su identidad europea. En otras palabras, la identidad europea no puede ser solo una construcción jurídica y racional, sino que debe entrañar una vinculación sentimental con la Unión. Existe una bandera y un himno europeos, que se mira y escucha, respectivamente, con respeto y gratitud, pero que no despiertan, salvo excepciones, esa corriente de afecto y emoción que generan los símbolos nacionales. Esta circunstancia ha cambiado con la guerra de Ucrania: la bandera de este país ondea en infinidad de espacios junto a la de la UE y las de los demás Estados miembros, los refugiados ucranianos han despertado un sentimiento de solidaridad en todo el territorio, el presidente, Volodímir Zelenski, nos emociona en cada una de sus alocuciones porque palpamos qué significa disfrutar de una libertad y derechos básicos de los que son privados ciudadanos inocentes por una guerra de agresión. Volvemos a revivir, con el drama ucraniano, parecida consternación a la que experimentaron los padres fundadores de la UE y su generación cuando sentaron las bases de la integración europea e idéntico deseo: relegar la guerra a la historia de Europa.

«Una UE geopolítica necesita, como reverso de la moneda, una ciudadanía europea especialmente motivada e identificada con su identidad europea»

A los cuatro días de la invasión rusa, y a la vista de la extraordinaria respuesta de la ciudadanía europea, acuñé en las redes sociales la expresión de “patriotismo europeo”. Si tuviera que resumirlo en dos rasgos, diría que es la conciencia continental de estar embarcados contra las fuerzas del mal, en el sentido que dio a esta expresión Borrell en el Parlamento Europeo el 1 de marzo de este año: aquellas que pretenden solventar las divergencias con el recurso a la violencia. Se despoja así el patriotismo europeo de toda connotación religiosa, constante en la forja de las identidades nacionales. Las más antiguas, como la inglesa, francesa, española, holandesa o portuguesa, se habían inspirado directamente en la Biblia, con una reinterpretación del sentido de pueblo elegido que figura en el Antiguo Testamento. Las identidades nacionales que surgieron en los siglos XIX y XX solo indirectamente bebían del cristianismo, en la medida que habían tomado por modelo las ya existentes.

Ahora se entroniza la negociación, a la que se le da valor fundacional de nuestra identidad europea. Sentimos unánime rechazo ante la pretensión rusa de imponer por la fuerza una ideología que, a través de distintos avatares, trae sus orígenes de la idea de la Tercera Roma que nace en tiempo del príncipe moscovita Iván el Terrible, coronado zar (César) a partir de entonces, y que justifica el expansionismo con argumentos religiosos con tintes mesiánicos y redentores. El patriarca de la Iglesia Ortodoxa rusa, Kiril I, al apoyar la guerra decidida por Putin, ha evocado un esquema de colaboración de los poderes político y religioso que habíamos conocido –y dado por superado– en la historia del resto de Europa.

El segundo rasgo del patriotismo europeo es su edificación sobre las identidades nacionales existentes, sin pretender suplantarlas. Las identidades nacionales van a seguir siendo el principal vínculo sentimental de los europeos con el proyecto continental, y su savia vivificará el vínculo emergente. Este último aporta una envoltura común que permite realzar lo que nos une y relegar aquellos elementos exagerados de cada identidad nacional, en forma de exclusiones o irredentismos, que nos separan. Es aún planta tierna, y necesita un cuidado especial para que prospere. Al menos cuatro líneas de actuación se vislumbran como especialmente pertinentes: a saber, la labor en los colegios, el papel de los alcaldes, una mejor imbricación institucional de las regiones y la circunscripción única europea para la elección de un número determinado de eurodiputados. Vayamos por partes.

«Unos de los rasgos principales del ‘patriotismo europeo’ es su edificación sobre las identidades nacionales existentes, sin pretender suplantarlas»

El programa Erasmus es unánimemente reconocido como uno de los grandes éxitos de la UE, originariamente centrado en la enseñanza universitaria. En su última versión, se ha extendido tanto a la formación profesional como a los profesionales de educación preescolar, primaria y secundaria. Es posible acceder a financiación comunitaria para proyectos de movilidad de profesores y grupos de alumnos en todos los ciclos escolares. La mejor manera de fomentar la identidad europea es incrementar significativamente la asignación presupuestaria para que una parte considerable del programa Erasmus se centre en los europeos más jóvenes. A fin de cuentas, la identidad nacional se insufla de modo efectivo durante la infancia y adolescencia, a través de historias, canciones y costumbres que rememoran y actualizan los mitos fundacionales de cada nación.

Los alcaldes están llamados a desempeñar un papel mucho más relevante en el entramado institucional de la UE. Por una parte, algunas de las grandes cuestiones en la agenda europea son también de competencia municipal: transición ecológica (eficiencia energética de edificios, movilidad urbana), transición digital (smart cities), inclusividad (labor asistencial, acogida de migrantes). Por otra, los alcaldes son los representantes electos más próximos al ciudadano. En la medida que estén más implicados en la toma de decisiones comunitaria, se convertirán en una correa de transmisión entre el patriotismo europeo de los ciudadanos y su materialización en iniciativas europeas. Quizá ha llegado el momento de plantearse la creación de un Comité de las Ciudades, con idénticas competencias consultivas respecto a las instituciones principales que tiene el Comité de las Regiones.

Este último, ya sin los alcaldes, ganaría en homogeneidad. Podría pensarse en que aquellas regiones con representantes democráticamente elegidos, con independencia del grado de autonomía política que tengan, conformen un quorum especial para la aprobación adicional de las decisiones de las tres grandes instituciones que afecten a la política regional. Se entiende que las regiones cuyos representantes sean designados por las autoridades centrales ya se han pronunciado sobre dicha cuestión en el seno del Consejo UE. Mediante esta reforma del Comité de las Regiones, se lograría además que las identidades regionales o nacionales de nivel subestatal estén mejor representadas en la gobernanza de la UE. En la misma línea, debería autorizarse que las lenguas cooficiales de los Estados miembros pudieran utilizarse en el Parlamento Europeo, al menos en las sesiones plenarias.

Finalmente, la reforma en curso de negociación de la ley electoral para el Parlamento Europeo tiene, entre sus objetivos, fijar un número de escaños cuya atribución se efectuaría mediante una circunscripción única europea. Los electores europeos se expondrían cada cinco años a debates y listas con políticos de toda Europa, lo que redundaría en beneficio del sentimiento de identidad europea.

Límites territoriales de la UE, vecindario y otros socios

La guerra de Ucrania también afectará a los límites territoriales de la UE. El gobierno ucraniano ha solicitado formalmente su adhesión, como también han hecho los gobiernos de Georgia y Moldavia. Aunque la Unión había reconocido la aspiración europea de los tres países, la posibilidad de que alguna vez se les reconociera estatuto de candidatos era prácticamente inexistente. Hasta que llegó la guerra.

La transformación que está experimentando la UE está directamente ligada al apoyo prestado a la lucha heroica del pueblo ucraniano por salvaguardar su identidad y optar por un modelo de sociedad abierta y democrática. La opinión pública europea, profundamente involucrada en el apoyo a la causa ucraniana, hará muy difícil que el Consejo –en la actualidad partido por la mitad en esta cuestión– se oponga al reconocimiento de Ucrania como candidata al ingreso, con independencia del tiempo que tarde el país en asimilar el acervo comunitario. Si Ucrania lo consigue, es razonable pensar que Georgia y Moldavia hagan lo propio, y no podría descartarse que otro tanto ocurriera con Bielorrusia si corta amarras con Rusia y vive un proceso de democratización.

Esta eventual ampliación, por mucho que su materialización se antoje muy lejana, tendrá repercusiones de amplio alcance. Para empezar, provocará una aceleración del proceso de ampliación en los Balcanes Occidentales. Puede incluso que resucite la esperanza de que se reactive de modo efectivo el proceso de ampliación con Turquía, siempre que se reviertan las tendencias iliberales de la última década y que se alcance una solución al conflicto de Chipre. Téngase en cuenta que ya no solo bordearía en su extremo occidental con Grecia y Bulgaria, sino que su extremo oriental lindaría eventualmente con otro Estado miembro, Georgia.

«La adhesión nuevos Estados miembros exigiría una profunda reforma de las instituciones para garantizar que el proceso de toma de decisiones no quede lastrado hasta hacerlo inoperante»

La adhesión nuevos Estados miembros exigiría una profunda reforma previa de las instituciones para garantizar que el proceso de toma de decisiones no quede lastrado hasta hacerlo inoperante. La más urgente, sin duda, sería la de la composición de la Comisión. El Tratado de Lisboa ya previó que, a partir de 2014, se redujera el número de comisarios a dos tercios de los Estados miembros, lo que no se ha materializado porque el Consejo Europeo decidió prorrogar la composición actual como le facultaba el propio tratado. En el caso de una Unión que sobrepase la treintena de Estados miembros, la clave para que una Comisión más reducida y compacta siga siendo plenamente representativa es asegurarse criterios que, en todo momento, aseguren que todas las sensibilidades estén representadas de modo equilibrado (Norte/Sur; Este/Oeste; grandes, pequeños y medianos; al menos un insular en todo momento).

Una Unión reforzada por su confrontación victoriosa con la Rusia de Putin, con vocación geopolítica, sustentada por un nuevo sentimiento patriótico europeo, y con la incorporación de nuevos Estados miembros adquiría un nuevo peso en la escena internacional. Es muy probable que el celo brexiteer se agostase antes de lo previsto, y que se reconstruyese en parte la relación que rompió el Brexit, mediante una reincorporación sui generis de Reino Unido al mercado interior, la firma de un acuerdo en materia de seguridad y defensa entre la UE y Reino Unido y la participación de este país en el programa Erasmus, por citar algunos de los ámbitos más evidentes. Lo que está claro es que Reino Unido no podrá seguir construyendo su identidad post-Brexit mediante una confrontación constante con la UE: la magnitud de los retos comunes que ha puesto de relieve la guerra de Ucrania aconseja no continuar desperdiciando energías en una tensión estéril y en parte artificiosa.

«Reino Unido no podrá seguir construyendo su identidad post-Brexit mediante una confrontación constante con la UE: la magnitud de los retos comunes aconseja no continuar desperdiciando energías en una tensión estéril y en parte artificiosa»

Esta Unión que estoy describiendo irradiaría de nuevo en su vecindario mediterráneo un prestigio que perdió a partir de la crisis institucional de 2005 y la concatenación de crisis que siguieron: la del euro, la migratoria y el mismo Brexit. La percepción sobre el declive del poder de la UE por parte de los socios mediterráneos llevó aparejada una pérdida de influencia, que redujo la capacidad de los europeos de reconducir hacia una mayor democratización las revoluciones árabes a partir de 2011. Además, desactivada la amenaza rusa en su frontera oriental, la UE se encontrará en condiciones de dedicar mucha mayor energía y recursos a su frontera meridional. Después de que quede claro que la Unión habrá sido, en su apoyo a Ucrania, capaz de frustrar los objetivos de Putin, podrá poco a poco recomponer una cooperación intensa y fructífera con las riberas meridional y oriental del Mediterráneo sobre la base de una languideciente Unión para el Mediterráneo. Barcelona, como sede de su secretaría, podría convertirse a medio plazo en la capital política del Mediterráneo si se reactivase la cooperación entre las dos orillas con una intensidad sin precedentes.

La UE estaría, con este nuevo brío, en condiciones de relanzar sendas asociaciones estratégicas con las dos regiones con las que históricamente la imbricación ha sido máxima, con sus luces y sus sombras: África y América Latina y el Caribe. En el primer caso, por estar más desarrollado su entramado institucional continental, la prioridad sería la Unión Africana, y, en segundo término, figurarían las distintas organizaciones regionales africanas. En América Latina y el Caribe, sin embargo, la prioridad sería inversa, porque la organización que da forma a la integración de América Latina y el Caribe en su conjunto, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), está aún en un estadio inicial. Por ello, la firma del acuerdo de libre comercio con Mercosur y la renovación de los acuerdos de asociación con México y Chile a la mayor brevedad posible debe ser una de las prioridades de acción exterior de la UE revigorizada.

Una Unión geopolítica en un escenario geopolítico

El resultado de la guerra de Ucrania tendrá unas evidentes implicaciones geopolíticas, en un siglo XXI caracterizado por la rivalidad sino-americana. Entre las motivaciones que pudo haber llevado a Putin a cometer el error colosal de la invasión de Ucrania posiblemente figuraba su deseo de situar a Rusia como fiel de la balanza entre las dos superpotencias. Conocido es el juicio de Zbigniew Brzezinski de que Rusia con Ucrania es una potencia mundial y, sin ella, su estatuto es de potencia regional.

La guerra de Putin ha acabado de dar una identidad separada al pueblo ucraniano que obliga a concluir que Rusia ha perdido a Ucrania para siempre. O, mejor dicho, la pérdida solo es tal si el objetivo es sojuzgarla por la fuerza bajo la premisa mítica de la Tercera Roma y su plasmación en el concepto de áreas de influencia. En cambio, si la derrota de Rusia da pie a una introspección de Moscú con un replanteamiento integral de su misión en el mundo –de una salvífica y redentora a otra de promoción de la paz mediante una intensa cooperación en todos los ámbitos–, Rusia ganaría a una Ucrania integrada en la UE, y la UE, con Ucrania en su seno, ganaría también a Rusia.

La reconciliación continental, como posibilidad que existió en la década de los noventa del siglo XX, reverdecería: con la sabiduría que solo da la mirada retrospectiva, se trataría de evitar los errores que se cometieron por todos desde entonces. La Primera Roma, que tras muchos avatares ha pervivido en una UE cuya acta fundacional, el Tratado CEE, se firmó en la ciudad eterna, habría obrado con Rusia el mismo milagro que hizo con las historias nacionales del resto de los Estados europeos: limar las aristas de sus aspectos más problemáticos para una armoniosa convivencia de todas las narrativas nacionales bajo el paraguas de una común europea.

«Si la derrota de Rusia da pie a una introspección de Moscú con un replanteamiento integral de su misión en el mundo, Rusia ganaría a una Ucrania integrada en la UE, y la UE, con Ucrania en su seno, ganaría también a Rusia»

El papel de Rusia como fiel de la balanza entre Estados Unidos y China sería reemplazado por una UE geopolítica que hubiera logrado una reconciliación histórica con Rusia, sin minusvalorar el papel constructivo que pueden desempeñar otras potencias como India, Japón y Brasil. Una de las paradojas de una evolución de este tipo –remota, aunque no inverosímil– es que la OTAN, que saldrá sin duda fortalecida de la actual crisis a corto y medio plazo, perdería su razón de ser a largo plazo, y necesitaría una profunda reforma para sobrevivir.

Si la UE de verdad aspirara a desempeñar un papel relevante en el contexto de la rivalidad sino-americana, tendría que incorporar en su seno tanto a Reino Unido como a Turquía. Este país la haría fronteriza con un país axial en Asia, tanto geográfica como históricamente, como es Irán, le daría profundidad en Asia Central a través de la conexión turca con las repúblicas túrquicas y ofrecería al proyecto europeo la única gran megalópolis en suelo europeo, Estambul, heredera de Constantinopla, la Segunda Roma, cerrando un ciclo histórico que se inició con su conquista otomana en 1453. ¿En qué podría consistir ese papel relevante? Básicamente, en contribuir a que el modelo de gobernanza de mayor prestigio mundial fuera el democrático, y a que la confrontación de los dos gigantes americano y chino discurra por cauces pacíficos y no desemboque en un conflicto militar.

Una cuestión que inevitablemente se plantearía en la hipótesis de una UE con hechuras geopolíticas sería la representación en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. La posible sustitución del asiento permanente francés por otro de la UE es un tema tabú para Francia pero que, analizado fríamente, sería tan beneficioso para ese país como para la Unión, porque el prestigio que no se fundamenta en poder real se convierte en irrelevante. Dos recientes reveses franceses ilustran esta idea: la frustración de la venta de submarinos franceses a Australia y el cierre de la operación Barkhane en el Sahel, con la sensación de no haber conseguido sus objetivos a medio y largo plazo disminuyen a ojos de terceros la influencia política francesa a nivel global. Es posible concebir una fórmula en que el eventual representante de la UE en el Consejo de Seguridad sea siempre un francés (de igual modo que el puesto de subsecretario para asuntos políticos en la ONU lo ocupa siempre un norteamericano), y que en el procedimiento intra UE que se acordara para dar instrucciones a su representante en el Consejo de Seguridad se reserve a Francia un derecho de veto en circunstancias tasadas. Además, la sustitución subsumiría también la de los otros asientos no permanentes que desempeñan otros Estados miembros de la UE, permitiendo ampliar la representatividad geográfica del Consejo de Seguridad, una de las quejas recurrentes de buena parte de los miembros no europeos de la ONU.

Apuntes sobre el impacto de la guerra en la agenda UE

Prácticamente no hay un ámbito de competencias de la UE que no se haya visto o se vea afectado en el futuro, además de los ya considerados de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). No tengo suficiente espacio para abordar esta cuestión, pero querría al menos apuntar algunos de los efectos que me parecen más visibles o relevantes.

La política migratoria no va a ser igual después de la guerra. La solidaridad sin precedentes mostrada por todos los países de la UE para con los refugiados ucranianos, con independencia de la proximidad o lejanía a la frontera con Ucrania, seguramente hará recapacitar a aquellos países que en el pasado se habían negado a acoger un solo solicitante de asilo en sus fronteras. No será quizá un cambio súbito, pero al menos estarán dispuestos a intentar ver el fenómeno desde una perspectiva europea.

Las controversias sobre los valores comunes que sustentan a la UE posiblemente pierdan parte de su virulencia. Llegada una crisis existencial, los más reticentes han podido comprobar cuán frágil habría sido la seguridad de sus países de no haber contado con la solidaridad europea. Las divisiones internas sobre materia tan sensible debilitan enormemente la proyección exterior de la UE.

La política económica, financiera y presupuestaria de la UE posiblemente ahonde en el camino que abrió la respuesta europea a la crisis económica provocada por el Covid-19 plasmada en el Next Generation. No se podrá financiar una fuerza militar de reacción rápida o una industria militar común europea sin unos fondos que solo podrán allegarse mediante la emisión de deuda pública europea. Los nuevos recursos propios deberán estar disponibles cuanto antes y habrán de acordarse otros nuevos para evitar que el presupuesto comunitario incurra en déficit.

«Llegada una crisis existencial, los más reticentes han podido comprobar cuán frágil habría sido la seguridad de sus países de no haber contado con la solidaridad europea»

Finalmente, la política energética será la más afectada de todas las sectoriales. La decisión de desvincularse lo más rápidamente posible del gas y los hidrocarburos rusos obliga a buscar fuentes alternativas de suministro energético. Algunas opciones, como la nuclear, volverán a cobrar protagonismo. Aunque el objetivo sea incrementar el ritmo de la transición hacia las renovables, no es descartable que a corto plazo haya una regresión, si eventualmente se vuelve a utilizar el carbón para suplir el gas. Los yacimientos de gas alternativos aumentarán la importancia geoestratégica de los países donde se encuentran los yacimientos más abundantes: Azerbaiyán, los ribereños del Mediterráneo oriental (con nuevos estímulos para solventar las controversias con Turquía, tanto en Chipre como en lo que se refiere a la delimitación de las fronteras marítimas) y Libia y Argelia. A largo plazo, el desierto del Sáhara aparece como la gran fuente de energía solar que permitirá producir las ingentes cantidades de hidrógeno verde que demandará Europa. Además, ya se ha abierto el debate sobre la necesidad de reformar el mercado energético, propiciando una desvinculación del gas para la fijación de los precios de la electricidad.

En definitiva, la guerra de Ucrania ha marcado un antes y un después en el proyecto europeo, que saldrá, estoy convencido, mucho más fortalecido de esta crisis existencial. En lo que a mí respecta, mi europeísmo se ha visto acentuado y me cuento entre los que me emociono, además de con mi bandera nacional, con la bandera de doce estrellas amarillas con fondo azul, estos días confundida con otra bandera con los mismos colores.