El acuerdo nuclear con Irán: ahora o nunca

Siete años después de que Irán y las potencias mundiales acordasen en Viena el Plan de Acción Integral Conjunto (JCPOA, por sus siglas en inglés) sobre el programa nuclear iraní, todos luchan por salvar lo poco que queda de él. Hoy ambas partes se preguntan si pueden realmente alcanzar sus objetivos. Para Estados Unidos, la cuestión clave es si puede asegurar los beneficios de no proliferación del acuerdo original, dada la dramática expansión nuclear iraní, sobre todo en el último año. Para Irán, la cuestión es si EEUU puede y quiere ofrecer un alivio de las sanciones que proporcione beneficios económicos suficientes y sostenibles, algo que todavía no ha ocurrido durante la vigencia del acuerdo. Sin embargo, ambas partes coinciden, por ahora, en la necesidad de proceder por medios diplomáticos, por la sencilla razón de que las alternativas son mucho peores. Queda poco tiempo, pero aún no es demasiado tarde para que Washington y Teherán y el resto de firmantes del JCPOA forjen un entendimiento renovado basado en el cumplimiento mutuo. Ello requerirá que EEUU y Europa ofrezcan propuestas creíbles sobre cómo traducir el levantamiento de las sanciones estadounidenses relacionadas con la energía nuclear en un alivio económico real para Irán, y que Irán se comprometa con firmeza a un retroceso verificable de su programa nuclear.

Al tomar posesión del cargo hace un año, la administración de Joe Biden heredó un dudoso legado político de su predecesor. El programa nuclear iraní estaba creciendo en tamaño y sofisticación, sujeto a una supervisión internacional cada vez menor, a pesar de las amplias sanciones unilaterales impuestas por EEUU; Biden heredó asimismo unas relaciones transatlánticas deterioradas– incluso en la cuestión iraní– y tensiones en Oriente Próximo. La nueva administración se tomó su tiempo para deliberar sobre un posible nuevo enfoque antes de decidirse por lo que debería haber estado claro desde el principio: que la reincorporación al JCPOA es la mejor manera de restablecer sus claros beneficios de no proliferación y mantener abierta la posibilidad de comprometer a Irán en otras cuestiones.

Aunque Washington no entonó el mea culpa ni ofreció los cambios políticos que esperaba Teherán –además, perdió la oportunidad de ofrecer gestos de buena voluntad hacia el pueblo iraní en medio de la pandemia del Covid-19–, los primeros meses de conversaciones fueron productivos. Las seis rondas de negociaciones celebradas entre abril y junio de 2021 permitieron alcanzar un compromiso satisfactorio sobre el retroceso nuclear, el alivio de las sanciones y la secuenciación, antes de que la administración del presidente iraní Hasan Rohaní, empeñada en salvar el acuerdo como su principal legado, dejara el cargo.

«Creyendo que la economía iraní ha sobrevivido a lo peor, en Teherán restan importancia a los dividendos financieros que aportaría un acuerdo renovado, o los descartan de plano»

Sin embargo, las elecciones presidenciales iraníes del pasado junio suspendieron las conversaciones durante cinco meses y, desde su reanudación a finales de noviembre, se ha dedicado más tiempo a rebatir los avances anteriores que a colmar las lagunas existentes. Para el nuevo gobierno de Teherán, dominado por los conservadores, el propio JCPOA es una herencia de valor cuestionable. Creyendo que la economía iraní ha sobrevivido a lo peor –no solo de las sanciones estadounidenses, sino de la pandemia–, los dirigentes restan importancia a los dividendos financieros que aportaría un acuerdo renovado o los descartan de plano, apostando por la mejora de las relaciones con los Estados vecinos y las potencias no occidentales para compensar el daño económico y mitigar el oprobio diplomático que supondrían unas sanciones aún más duras. Además, consideran la posibilidad de nuevos avances nucleares como un potente medio de coaccionar a EEUU para que haga mayores concesiones, rendidos al atractivo de las políticas de riesgo.

Sin embargo, estas consideraciones parecen basarse en fundamentos poco sólidos: debajo de las cifras positivas de crecimiento se esconde una economía muy necesitada de reparaciones. La mejora de las relaciones exteriores, sobre todo con los países árabes del Golfo, podría verse afectada por un entorno cada vez más adverso con Occidente, mientras que llevar la cuestión nuclear demasiado lejos podría tensar las relaciones con China y Rusia. Acercarse aún más a la latencia o umbral nuclear –desarrollar todos los elementos y la tecnología de una bomba nuclear antes de producirla– o provocar militarmente a EEUU, ya sea directa o indirectamente, no es probable que logre concesiones por parte de Washington ni que quede sin respuesta.

La hora decisiva para las potencias mundiales –sobre todo para EEUU y los países europeos– está cerca. Las crecientes reservas de uranio de Teherán, enriquecidas hasta un grado cercano a las armas, y las centrifugadoras cada vez más avanzadas significan que el JCPOA está –al ritmo actual– a pocas semanas de alcanzar el punto de no retorno. A partir de ahí, EEUU consideraría que los beneficios de no proliferación del acuerdo original ya no son alcanzables y que, por tanto, no merece la pena renovarlo. El tic-tac del reloj ha agudizado la reflexión de Washington y sus aliados sobre las alternativas al JCPOA: las llamadas opciones del Plan B, que van desde un acuerdo provisional para congelar los avances nucleares de Irán a cambio de una flexibilización parcial de las sanciones hasta la reducción de las sanciones de la ONU y la Unión Europea, pasando por intervenciones militares –encubiertas o abiertas– para frenar el programa nuclear. Cada una de estas vías de acción conlleva importantes desventajas y rendimientos poco fiables. Si no se producen avances rápidos en las próximas semanas, parece que se va a volver a la peligrosa carrera de sanciones contra centrifugados de hace una década.

Los Estados regionales se están preparando para lo que viene. Para los vecinos árabes del Golfo, que quedaron atrapados en el fuego cruzado entre Irán y EEUU bajo la administración de Donald Trump y ven con recelo los compromisos de Washington con su seguridad, tanto un acuerdo reactivado como los escenarios sin acuerdo plantean preocupaciones. Los Estados del Golfo han comenzado a dialogar con Teherán para cubrir sus espaldas en caso de una nueva escalada. En Israel, por el contrario, los dirigentes parecen estar más preocupados por el hipotético enriquecimiento financiero de Irán gracias a la reactivación del JCPOA que por el aumento del enriquecimiento de uranio que ya se ha producido y que probablemente se aceleraría si el acuerdo fracasara. Aunque algunos veteranos de la seguridad nacional israelí reconocen cada vez más los beneficios del JCPOA en cuanto a la no proliferación, los actuales líderes israelíes consideran que no es un buen negocio liberar las finanzas de su archienemigo, que podrían utilizarse para reforzar a los aliados iraníes en todo el Levante, sacando a Teherán del invierno diplomático.

Los últimos tres años han mostrado la espiral de pérdidas que resultaría de una negociación fallida. EEUU y sus aliados –así como grandes potencias como China y Rusia, que tampoco tienen interés en un Irán con armas nucleares– se enfrentarían a la expansión incontrolada del programa nuclear iraní. Teherán, por su parte, sufriría un empeoramiento dramático de su economía. La región asistiría a un renovado aumento de las tensiones, que podrían llevarla a una escalada desastrosa.

Por fortuna, es posible evitar ese resultado. Para ello sería necesario que EEUU e Irán aceptaran la realidad de que ninguno de los dos conseguirá todo lo que quiere, pero sí que podrían conseguir algo que se acerque a lo que necesitan. Para reforzar esa vía, habría que adoptar las siguientes medidas:

– El gobierno de Biden debería mostrar una mayor flexibilidad en cuanto al alivio de las sanciones que está dispuesto a ofrecer, colaborando con las partes europeas para ayudar a garantizar que Irán obtenga dividendos económicos, y ofrecer garantías de que, mientras esté en el cargo y Teherán cumpla con sus obligaciones, Biden no impedirá el comercio iraní en consonancia con el acuerdo.

– Ambas partes deberían acordar una secuencia de pasos en los frentes nuclear y de alivio de las sanciones que ayuden a abordar tanto el escepticismo iraní sobre si recibirá un alivio económico efectivo como las preocupaciones de EEUU y Europa sobre la no proliferación. Washington debería relajar las sanciones impuestas a las exportaciones de petróleo iraníes y permitir la repatriación de los ingresos correspondientes, así como de los activos iraníes congelados en el extranjero. Irán debería comenzar a congelar los elementos más preocupantes de su actividad nuclear, a saber, el enriquecimiento de uranio de alto nivel, la instalación de centrifugadoras avanzadas y la producción de uranio metálico. También debería permitir un mayor acceso a los inspectores de la ONU mientras se verifica que el alivio de las sanciones estadounidenses es efectivo. Los pasos posteriores para revertir las sanciones adicionales de EEUU y los avances nucleares iraníes que sean incompatibles con el JCPOA deben diseñarse de la misma manera escalonada, para que ambas partes vuelvan a cumplir plenamente con el JCPOA.

«EEUU e Irán tiene que aceptar la realidad de que ninguno de los dos conseguirá todo lo que quiere, pero sí que podrían conseguir algo que se acerque a lo que necesitan»

– Además de revertir sus incumplimientos del acuerdo nuclear desde 2019 de manera sustancial y verificable, de acuerdo con las restricciones del JCPOA –lo que implicaría el desmantelamiento sustancial de sus centrifugadoras avanzadas–, Teherán debe restablecer la plena cooperación con el Organismo Internacional de Energía Atómica y aclarar las cuestiones pendientes con respecto a los rastros de material nuclear que el organismo encontró en cuatro sitios no declarados en Irán.

– Ambas partes deberían abordar cuestiones que van más allá del marco específico del JCPOA, en paralelo a las conversaciones de Viena, incluyendo mecanismos como los diálogos bilaterales y regionales destinados a rebajar las tensiones entre Irán y sus vecinos árabes, así como el destino de los detenidos con doble nacionalidad retenidos por Irán y la facilitación del comercio humanitario a Irán.

Lo que ha hecho que EEUU, Irán y el P4+1 (Reino Unido, Francia, Rusia, China y Alemania) vuelvan a sentarse a la mesa de negociaciones es el reconocimiento de que el JCPOA ofrece el mejor marco disponible para abordar una preocupación estratégica global, y es el único marco disponible para que Irán normalice sus relaciones económicas con el mundo exterior. Apreciar los beneficios de la reactivación del acuerdo –y los inconvenientes que conllevaría su desaparición– debería ser suficiente para que los firmantes originales se alejen del precipicio y eviten que el JCPOA se desplome.

Artículo publicado en inglés en la web de Crisis Group.