Defensa europea: llegó la hora de las decisiones difíciles

La “soberanía estratégica” desempeña un papel destacado en el acuerdo de coalición del nuevo gobierno alemán. Se menciona por primera vez en el preámbulo, donde la coalición se compromete a aumentar la soberanía estratégica de la Unión Europea. El gobierno presidido por Olaf Scholz responde así a los llamamientos a una mayor autonomía o soberanía estratégica europea –los términos se utilizan ahora casi como sinónimos–, los cuales han aumentado en los últimos años. Con un entorno de seguridad que se deteriora y un Estados Unidos que pone el foco en el Indo-Pacífico, la necesidad de que los europeos unan sus fuerzas en materia de defensa ya no es algo controvertido.

De hecho, el objetivo de la soberanía estratégica es anterior a la propia Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). Sin embargo, es sorprendente lo poco que se ha hecho para lograr una integración efectiva de la defensa en la UE desde que se fijó el objetivo principal de Helsinki en 1999. Desde el punto de vista militar, tanto las capacidades como las ambiciones europeas se han ido reduciendo de manera constante. El objetivo original de tener 60.000 soldados operativos en 60 días ha dado paso a metas menos ambiciosas. En el Strategic Compass o brújula estratégica de la UE se menciona una fuerza modular de reacción rápida de 5.000 soldados.

«Del objetivo original de Helsinki en 1999 de tener 60.000 soldados operativos en 60 días, la UE ha pasado a ambicionar con una fuerza modular de reacción rápida de 5.000 soldados»

Sin embargo, no faltan iniciativas ambiciosas en otros ámbitos. Recientemente se han depositado esperanzas en el Fondo Europeo de Defensa (FED), la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) y la Revisión Anual Coordinada de la Defensa (CARD) para forjar una mejor cooperación en la defensa europea. Todas estas iniciativas supusieron un nuevo impulso y, en ocasiones, una mejora de la cooperación. Pero la UE sigue sin acercarse a la “soberanía estratégica” real. Toda la buena voluntad teórica no puede ocultar las realidades políticas. En octubre de 2021, un informe provisional sobre el desarrollo de las capacidades militares europeas concluyó que el nivel de ambición de la UE no era alcanzable por el momento.

Hay tres posibles caminos para la defensa europea. En primer lugar, la UE podría seguir como hasta ahora, pasando de las grandes promesas a las pequeñas iniciativas. Esto disminuiría aún más su capacidad para actuar y defenderse, dejando a la UE con una colección de “ejércitos bonsái” militarmente inútiles. En la segunda opción, la UE elegiría la vía pragmática y abogaría por un fuerte pilar europeo en la OTAN. Aunque las capacidades europeas se verían reforzadas, no necesariamente se establecería una autonomía. En la tercera opción, la UE se tomaría en serio sus propias reivindicaciones de soberanía. Sin embargo, se necesitarían cambios en los tratados, así como un aumento significativo de las inversiones en defensa.

Primera vía: inútiles ‘ejércitos bonsái’

El nuevo y modesto nivel de ambición de la UE no es una coincidencia. Desde 1999, los europeos han reducido de manera radical sus capacidades militares por cuatro razones. En primer lugar, apenas hubo amenazas militares existenciales en el entorno de seguridad europeo entre 1991 y 2014. En segundo lugar, la crisis financiera de 2008-09 provocó una aceleración de la reducción de los presupuestos y las capacidades de defensa. Como resultado, los europeos han perdido alrededor del 35% de sus capacidades militares y han acumulado un enorme retraso en las inversiones. En tercer lugar, hay una serie de procesos económicos en materia de defensa, difíciles de cambiar, que hacen que sea cada vez más caro y complicado mantener fuerzas del espectro completo. En cuarto lugar, la mayoría de las tan cacareadas iniciativas de cooperación que debían resolver estos problemas pueden calificarse de fracasos.

Hoy los europeos se enfrentan a una cuestión fundamental: ¿qué tipo de fuerzas armadas quieren tener? Los conflictos entre iguales son ahora más probables que a principios de siglo, y los medios de guerra son tecnológicamente más complejos. Al mismo tiempo, los actores no estatales están mejor equipados, lo que hace que las intervenciones y las misiones de estabilización sean también más difíciles. Históricamente, las innovaciones militares y el aumento de la complejidad han hecho que no todos los Estados puedan disponer de equipos de última generación y llevar a cabo una guerra moderna. Las asimetrías de poder entre los Estados grandes y pequeños han aumentado continuamente durante dicho proceso; hoy, los países europeos tienden a ser Estados pequeños, ya sea en términos de tamaño de sus fuerzas armadas o de gasto en defensa –si los datos se ajustan al poder adquisitivo–. Como los recursos son cada vez más escasos, surgen varios dilemas de inversión para Europa.

«En términos de fuerzas armadas o gasto en defensa, los países europeos entran cada vez más en la categoría de ‘Estados pequeños’»

Ningún país europeo tiene la voluntad política de movilizar los recursos suficientes para invertir de manera simultánea en los nuevos dominios militares, cerrar las brechas de capacidad existentes, modernizar los equipos y aumentar la preparación. Al igual que a principios de la pasada década, los Estados europeos siguen ahora sus propios caminos, sin coordinación con el resto, lo que genera importantes carencias de capacidades desde una perspectiva más amplia, tanto en la OTAN como en la UE. En Francia y Reino Unido, las capacidades nucleares se están comiendo el presupuesto de las fuerzas convencionales. Londres está reaccionando dando prioridad a los nuevos dominios y proyectos de prestigio, mientras ignora en gran medida la lista de deseos de la OTAN para la contribución británica a la defensa europea. Alemania, por su parte, se está centrando en la modernización de las capacidades existentes, a pesar de las grandes carencias de capacidades que adolece y la falta de preparación de sus fuerzas.

La cooperación industrial en materia militar y de defensa en la UE no ha dado lugar hasta ahora a ninguna economía de escala significativa. Sin embargo, Europa necesita desesperadamente una mejor división del trabajo y de los recursos para producir unas fuerzas armadas y unos sistemas de armamento cada vez más complejos. Pero la cooperación militar, las industrias de defensa, la planificación de fuerzas y la pérdida de soberanía son cuestiones muy politizadas que impiden las economías de escala a todos los niveles. Las cláusulas de justa compensación en los proyectos conjuntos de armamento, las doctrinas operativas nacionales que limitan la cooperación de las unidades multinacionales “integradas”, o los dispositivos de comunicación incompatibles son solo los ejemplos más evidentes de los obstáculos nacionales. Quienes ahora depositan sus esperanzas en instrumentos como la interoperabilidad y la estandarización de la OTAN se verán decepcionados. Este sistema funcionó durante la guerra fría porque las grandes formaciones nacionales a nivel de cuerpos o divisiones cooperaban transnacionalmente. Hoy día la integración militar es mucho más compleja, pues se espera que se produzca a nivel de batallón o incluso de compañía. Esto requiere una mayor intervención en los requisitos y normas nacionales de adquisición, algo que no se ha conseguido hasta ahora.

Si la UE no se desvía del camino que ha tomado durante casi 30 años, pronto acabará con 27 ejércitos bonsái inútiles, como predijo el experto en defensa Christian Mölling hace 10 años. La soberanía en materia de defensa es imposible de alcanzar si Europa sigue por este camino.

Segunda vía: un fuerte pilar europeo en la OTAN

Si los europeos deciden ser más ambiciosos en lugar de quedarse de brazos cruzados mientras sus fuerzas armadas se desintegran, siempre existe la opción de apostar por un pilar europeo más fuerte en la OTAN. Pero esto requeriría que los europeos utilizaran los instrumentos de cooperación existentes de forma mucho más intensa.

En primer lugar, los miembros europeos de la OTAN tendrían que estabilizar el crecimiento de sus presupuestos de defensa, independientemente de cualquier discusión sobre el objetivo del 2%. De lo contrario, la inflación se comerá cualquier pequeño aumento sin generar ningún poder adquisitivo adicional para las modernizaciones necesarias. Este primer paso va unido al compromiso de destinar recursos suficientes a inversiones –investigación y desarrollo, así como compras– que la OTAN ha codificado en su objetivo de destinar el 20% del gasto de defensa al desarrollo y adquisición de equipos.

Dados los problemas que tendrán los países pequeños y medianos para desplegar fuerzas de espectro completo en el futuro, es necesario debatir sobre la división del trabajo a la hora de reorganizar las capacidades militares, por la vía de la especialización nacional. Resulta ineficaz para todos los aliados tratar de mantener el espectro más amplio posible de capacidades. En su lugar, la especialización podría generar economías de escala, aunque esto aumente la interdependencia. Por eso es necesario un vínculo más estrecho entre la planificación de capacidades nacionales y el Proceso de Planificación de la Defensa de la OTAN (NDPP). Esto es muy cierto en el caso de países como Reino Unido y Francia, que tienden a seguir sus planes nacionales, o incluso en el caso de Alemania, que a menudo promete demasiado y no cumple con el NDPP. Al mismo tiempo, el NDPP debería planificar más formaciones multinacionales, continuando una reforma de la planificación interna que ya ha comenzado. Un ejemplo ambicioso de una formación de este tipo sería la Fuerza Conjunta Europea propuesta por Mölling y el ex subsecretario general de la OTAN Heinrich Brauss.

«Resulta ineficaz para todos los aliados tratar de mantener el espectro más amplio posible de capacidades. En su lugar, la especialización podría generar economías de escala»

El concepto de nación marco de la OTAN ha comenzado a integrar horizontalmente las capacidades nacionales especializadas en unidades militares más grandes. Se trata de uno de los instrumentos para hacer operativas dichas formaciones. Sin embargo, tanto la interoperabilidad de los equipos como la estandarización de los requisitos técnicos y las doctrinas deben aplicarse de forma mucho más coherente y a niveles inferiores. Lo ideal sería que dicha integración diera lugar a adquisiciones estandarizadas multinacionales.

Aunque estas medidas parezcan pragmáticas, son muy ambiciosas teniendo en cuenta las experiencias recientes. Aunque este planteamiento reforzaría el pilar europeo en la OTAN, es poco probable que conduzca a una mayor soberanía europea. La UE seguiría dependiendo de la OTAN y de EEUU para obtener importantes capacidades nicho e instrumentos de mando y control. La Unión tendría que reducir de manera considerable su nivel de ambición. Las iniciativas actuales como CARD, PESCO y EDF tendrían principalmente un beneficio financiero, más que una función organizativa y de coordinación.

Tercera vía: soberanía estratégica

Para conseguir una verdadera soberanía estratégica –es decir, poder decidir y actuar con independencia de EEUU y de la OTAN–, la UE tendría que ir mucho más allá. En Alemania, a la gente le gusta creer que no existe ninguna contradicción entre alcanzar la soberanía y permanecer estrechamente integrados en la OTAN. Sin embargo, históricamente el término se ha utilizado para describir la independencia europea de EEUU y enfatizaba la autonomía de la UE en política de seguridad. Esto siempre ha sido una manzana de la discordia en las relaciones transatlánticas y sigue siendo un problema.

Aunque el presidente de EEUU, Joe Biden, ha expresado recientemente su apoyo al desarrollo de las capacidades de defensa europeas, la complementariedad con la OTAN se subraya en cada oportunidad. Los europeos no deben engañarse: EEUU quiere una Europa fuerte a su lado, pero que se adapte y subordine a sus posiciones.

Si la UE quiere realmente más soberanía, eso provocará conflictos con EEUU. Si los europeos quieren actuar de forma independiente, será difícil evitar las duplicidades con la OTAN. Un ejemplo ya se menciona en el tratado de coalición acordado por el nuevo gobierno alemán: la creación de estructuras de mando europeas conjuntas y un cuartel general civil-militar de la UE.

«Los europeos no deben engañarse: EEUU quiere una Europa fuerte a su lado, pero que se adapte y subordine a sus posiciones»

La UE también tendrá que volver a hablar de fuerzas armadas supranacionales. La idea se ha descartado una y otra vez como una utopía porque los países tienen miedo de renunciar a su soberanía nacional. Sin embargo, es igual de ilusorio creer que los Estados miembros de la UE siguen teniendo alguna soberanía en materia de defensa. Como se ha descrito anteriormente, la mayoría de las fuerzas armadas nacionales son tan pequeñas que ya dependen totalmente de sus socios europeos y de la OTAN.

Para ser soberanos como europeos, la cooperación transnacional es insuficiente. Los Estados miembros de la UE deben integrar sus fuerzas armadas verticalmente a nivel de la UE. Solo así se evitarán las duplicidades y se superarán las dificultades de interoperabilidad y los dilemas de inversión. El grupo de trabajo sobre política de seguridad y defensa del partido socialdemócrata de Alemania (SPD) ya ha trazado el camino hacia estas fuerzas armadas europeas con su propuesta del 28º Ejército.

Esta opción no será posible sin cambios en el tratado. Habría que crear nuevas estructuras ejecutivas, así como un presupuesto de defensa de la UE. El Parlamento Europeo tendría que recibir funciones de control ampliadas. El nuevo gobierno de coalición de Alemania ya se ha mostrado abierto a los cambios del tratado europeo. En su acuerdo de coalición, escriben que en el marco de la conferencia sobre el futuro de Europa tales reflexiones deberían “conducir a un mayor desarrollo hacia un Estado federal europeo”. En este contexto, la defensa europea también tendría que ser objeto de una reflexión mucho más rigurosa.

Muerte por soberanía

Dados los limitados presupuestos de defensa en toda Europa, el empeoramiento del entorno de seguridad y los cambios en la conducción de la guerra, los europeos tendrán que morir (soberanamente) en el terreno de la defensa. Aunque todavía pueden decidir qué tipo de muerte experimentar.

Pueden perder la soberanía nacional si siguen como hasta ahora. En ese caso, pronto perderán su capacidad de disuasión y unas fuerzas armadas funcionales, mientras se vuelven cada vez más dependientes de EEUU. O la pierden profundizando en la integración militar con la OTAN y dejando de lado sus preferencias nacionales. El resultado sería un pilar europeo de la OTAN más fuerte, pero con una mayor interdependencia y sin capacidad de actuación europea autónoma. O podrían entregar sus cada vez más disfuncionales fuerzas armadas a un ejército europeo integrado verticalmente. Esto aumentaría la soberanía estratégica de Europa y –junto a otros aliados de la OTAN– haría posible un enfoque de política de seguridad de 360 grados para los flancos sur y este de Europa.

Hoy día, la mayoría de los Estados miembros de la UE intentan recorrer todos los caminos de manera simultánea. Esa no es una estrategia para aumentar la soberanía europea. Ha llegado la hora de tomar decisiones difíciles.

Versión en inglés en la web del Internationale Politik Quarterly (IPQ).