Cuatro escenarios para el acuerdo nuclear con Irán

Tras un paréntesis de más de cinco meses, finalmente se han reanudado en Viena las negociaciones para restablecer el Plan de Acción Integral Conjunto (JCPOA, por sus siglas en inglés), el conocido como acuerdo nuclear con Irán. Firmado en julio de 2015 por Irán y un grupo de seis potencias –Francia, Alemania y Reino Unido más China, Rusia y Estados Unidos, así como la Unión Europea (E3/UE+3)–, el JCPOA ponía límites a las actividades nucleares iraníes, al tiempo que introducía un régimen de inspección muy intrusivo por parte del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA).

El acuerdo se encuentra en estado comatoso debido a la decisión del expresidente estadounidense Donald Trump de retirarse unilateralmente del acuerdo y volver a adoptar todas las sanciones a Irán en mayo de 2018. En respuesta, desde mayo de 2019 Irán ha reducido progresivamente el cumplimiento de sus obligaciones de no proliferación en virtud del acuerdo.

Más parecido a una cáscara vacía que a otra cosa, el acuerdo sigue estando formalmente en vigor, sobre todo gracias a la determinación del E3/UE de mantenerlo a flote después de 2018 y a la decisión de Irán de no abandonarlo por completo: los iraníes sostienen que sus progresivos incumplimientos de los límites del JCPOA están justificados por la retirada unilateral de Estados Unidos y el hecho de que Teherán nunca recibió los beneficios económicos que se le prometieron. Irán tiene razón, ya que el alcance extraterritorial de las sanciones “secundarias” de EEUU ha secado la mayoría de las corrientes de comercio legítimo entre Irán y Europa, Rusia y (menos) China.

En la primera mitad de 2021, la administración de Joe Biden y el E3/UE+3 negociaron con Irán las condiciones para la reincorporación de EEUU al JCPOA y para que Irán volviera a cumplirlo plenamente, un proceso que continuó a pesar de las quejas de Teherán sobre las continuas operaciones de sabotaje de sus instalaciones nucleares, atribuidas por todos a agentes israelíes. Después de seis rondas de negociación entre abril y junio de 2021, se perfilaban los contornos de un acuerdo. Sin embargo, el proceso se detuvo tras las elecciones presidenciales iraníes, que supusieron el traspaso de poder del pragmático Hasan Rohaní, defensor del acuerdo nuclear, al conservador Ebrahim Raisí, partidario de una línea más dura.

«Teherán ha reducido la cooperación con los inspectores del OIEA, hasta el punto de que el organismo admite que ya no puede dar cuenta del estado de avance del programa nuclear iraní»

Aunque insiste en que está abierto a reactivar el JCPOA, el gobierno de Raisí se ha estancado en el frente diplomático durante meses. Mientras tanto, ha presidido la continua expansión de las actividades que el acuerdo prohíbe de manera explícita. En particular, Irán ha seguido enriqueciendo uranio, un proceso necesario para generar electricidad, pero que también puede desviarse hacia fines militares.

De este modo, Irán no solo ha aumentado sus existencias de uranio poco enriquecido (3%-4%, suficiente para su uso en un reactor), sino que ha seguido enriqueciendo hasta un nivel del 20% (teóricamente necesario para aplicaciones médicas pero prohibido por el JCPOA) e incluso hasta el 60%, peligrosamente cerca del umbral del 90% necesario para una cabeza nuclear. Además, Irán ha seguido produciendo nuevas generaciones de centrifugadoras –las máquinas giratorias necesarias para el proceso de enriquecimiento– más numerosas y tecnológicamente más avanzadas que las permitidas por el acuerdo. Por último, y lo que es más preocupante, ha reducido la cooperación con los inspectores del OIEA, hasta el punto de que el organismo ha admitido recientemente que ya no puede dar cuenta del estado de avance del programa nuclear iraní.

Así, las negociaciones se reanudan en un ambiente cargado de desconfianza y pesimismo. El E3/UE+3 quiere que esta nueva ronda se reanude en el punto en que se quedaron las conversaciones anteriores, pero el gobierno de Raisí nunca ha confirmado que esté de acuerdo con esta propuesta. En cambio, ha preferido plantear exigencias.

En concreto, Irán quiere que se levanten todas las sanciones adoptadas por la administración de Trump, no solo las que se habían suspendido en virtud del JCPOA, sino también las muchas otras que se introdujeron tras la retirada de EEUU. En segundo lugar, Irán quiere una compensación por el importante daño económico que ha sufrido debido a la política de “máxima presión” de Trump. Por último, Irán quiere garantías firmes de que EEUU no volverá a abandonar el acuerdo.

Si el gobierno iraní convierte estas posiciones en líneas rojas, las conversaciones durarán poco. Sin embargo, si estas exigencias maximalistas son solo una táctica inicial de negociación, aún hay esperanza.

«Hay pocas posibilidades de que Biden acceda a compensar el daño económico que Irán ha sufrido desde 2018, pero podría aceptar medidas que proporcionen a Irán beneficios inmediatos»

Gran parte del trabajo realizado durante las seis rondas anteriores giró en torno al esfuerzo por aclarar qué sanciones considera el gobierno estadounidense que son realmente incompatibles con el JCPOA (y que, por tanto, podrían levantarse en el contexto de las conversaciones). Biden ha dicho en repetidas ocasiones que está dispuesto a suspender estas medidas (que también incluyen las infames sanciones secundarias), y podría estar dispuesto a eliminar otras restricciones que se sospecha que Trump adoptó solo para dificultar la vida de su sucesor.

Hay pocas posibilidades de que Biden acceda a compensar el daño económico que Irán ha sufrido desde 2018, pero podría aceptar medidas que proporcionen a Irán beneficios inmediatos, empezando por la descongelación de los fondos iraníes retenidos en el extranjero y el restablecimiento de la capacidad de Teherán para exportar petróleo y gas. El E3/UE podría añadir algo más ayudando a Teherán en la lucha contra el Covid-19 –lamentablemente, la máxima presión de Trump también ha bloqueado esto– y abrir de inmediato líneas de crédito a las empresas dispuestas a hacer negocios con Irán.

Biden no puede ofrecer garantías contra otra retirada unilateral por parte de otro presidente estadounidense. Sin embargo, debería ser posible encontrar acuerdos que pudieran funcionar como garantías parciales de que Irán no se encontrará en la misma situación en la que está desde 2018. Por ejemplo, si EEUU volviera a retirarse, Francia, Alemania y la UE podrían comprometerse formalmente a activar el mecanismo anti-coerción, un conjunto de medidas legales en principio destinadas a proteger a los bancos y empresas de la UE de la presión externa, incluidas las sanciones secundarias, en las que la Comisión Europea ha estado trabajando durante meses.

Las condiciones técnicas para reactivar el JCPOA pueden cumplirse. Sin embargo, sigue siendo incierto si todas las partes tienen la voluntad política de hacer un esfuerzo sostenido en ese sentido. El E3/UE+3 ha mostrado un notable grado de cohesión, en especial ante las crecientes tensiones entre Occidente y Rusia y China. Los negociadores estadounidenses y europeos se han coordinado con sus homólogos chinos, y la delegación rusa ha destacado por su activismo y compromiso en anteriores rondas de negociación. La mayor parte, si no todo, depende de la capacidad del E3/UE+3 para combinar la persuasión, los incentivos y la presión para hacer que Irán revise sus exigencias maximalistas.

«La buena marcha de las negociaciones depende, en su mayor parte, de la capacidad de la UE para combinar la persuasión, los incentivos y la presión para hacer que Irán revise sus exigencias maximalistas»

¿Cuáles son entonces las perspectivas de futuro? Cuatro escenarios definen el abanico de posibilidades, aunque el resultado real de la negociación puede situarse entre dos de las siguientes opciones: la ruptura de las negociaciones, un acuerdo suavizado (una especie de mini-JCPOA), el restablecimiento del JCPOA en su forma actual o un acuerdo más fuerte y prolongado (un JCPOA-plus).

La ruptura de las conversaciones es una eventualidad totalmente plausible. Para ello, ni siquiera es necesario que las negociaciones se cancelen de manera oficial. Bastaría con un proceso prolongado, ya que cuanto más duren las conversaciones, menos valioso será el JCPOA. Esto se debe a que los límites a la capacidad de Irán para enriquecer uranio se eliminarán gradualmente entre 2026 y 2031. Es razonable suponer que EEUU y el E3/UE no se sentirán cómodos con un JCPOA que solo funcione plenamente durante uno o dos años. Si no se consiguen avances en unos meses, las perspectivas de reactivar el acuerdo se vuelven realmente escasas.

En este nefasto escenario, la presión económica y diplomática sobre Irán crecería desde todos los frentes, incluso desde Oriente Próximo, donde los rivales de la República Islámica, como Israel o Arabia Saudí, podrían presionar para que EEUU atacara las instalaciones nucleares iraníes. De hecho, Israel podría tomar la iniciativa por sí mismo, lo que podría acabar obligando a EEUU a intervenir en su apoyo. Incluso China y Rusia se mostrarían reticentes a dar cobertura diplomática a Irán, aunque es casi seguro que se opondrían a cualquier acción militar.

Cabe suponer que tanto el líder supremo de Irán, Alí Jamenei, como Raisí son conscientes de los riesgos y los costes asociados a una ruptura de las negociaciones. Por tanto, podrían optar por otra opción, a saber, un acuerdo más limitado que el JCPOA, que otorgue a Irán solo un alivio parcial de las sanciones.

Esta opción tiene cierto atractivo en Teherán porque la facción conservadora en el poder no está tan interesada en reintegrar a Irán en la economía internacional como lo estaba la administración de Rohaní. Jamenei –que ha hablado a menudo de la necesidad de construir una “economía de resistencia”– y Raisí pueden conformarse con que Irán pueda exportar hidrocarburos aunque el resto de las sanciones estadounidenses sigan vigentes. Un mini-JCPOA podría satisfacer a Rusia y China, que seguirían invirtiendo en su relación diplomática y de seguridad (la primera) y en su asociación político-económica (la segunda) con la República Islámica.

«Un JCPOA restaurado equivaldría a una distensión temporal: en cuanto los primeros límites al enriquecimiento de uranio comenzasen a desaparecer en 2026, las tensiones volerían a crecer»

El tercer escenario, el restablecimiento total del JCPOA, es improbable pero no imposible. La retirada de EEUU ha aumentado en gran medida la desconfianza mutua y ha reforzado a los partidarios de la línea dura tanto en Teherán como en Washington. La promesa de un compromiso más constructivo entre EEUU e Irán, que los años de aplicación de buena fe del JCPOA habrían facilitado, ha desaparecido con toda probabilidad. Un JCPOA restaurado equivaldría fundamentalmente a una distensión temporal. En cuanto los primeros límites al enriquecimiento de uranio empiecen a desaparecer en 2026, las tensiones volverán a crecer, con el riesgo de que estalle una crisis total antes de 2031, fecha a partir de la cual Irán tendrá derecho a desarrollar un programa nuclear civil a escala industrial.

Para ser justos, un restablecimiento completo del JCPOA sería mucho mejor que la situación actual. La capacidad de Irán para enriquecer uranio seguiría estando restringida durante varios años y, lo que es más importante, Irán seguiría estando obligado por los severos límites del acuerdo en cuanto a la producción de plutonio (que ha sido la forma habitual en que los países han construido arsenales atómicos) y el régimen de inspección del OIEA.

En el cuarto escenario, Irán aceptaría limitaciones más largas y fuertes en sus actividades nucleares a cambio de una reducción masiva de las sanciones de EEUU. Este resultado no solo sería el más tranquilizador en términos de seguridad regional y no proliferación, sino también el más ventajoso estratégicamente para el propio Irán.

Un JCPOA-plus crearía una tregua a largo plazo con EEUU, aliviaría las tensiones regionales y sentaría las bases para una relación económica normalizada con Europa. En consecuencia, Irán se encontraría en una posición internacional más fuerte, ya que no se vería obligado a depender solo de China y Rusia para obtener apoyo. Por el contrario, mientras que sus lazos con Moscú y Pekín seguirían dándole profundidad estratégica, una mejor relación con sus vecinos y con Europa garantizaría que la República Islámica conservara un mayor margen de maniobra en política exterior, salvaguardando así su tan apreciada independencia estratégica.

Lamentablemente, la administración de Biden es reacia a embarcarse en esfuerzos audaces para los que considera que carece del capital político necesario, e Irán bajo el mando de Raisí ha mostrado un grado de rigidez ideológica que hace difícilmente aceptable la propuesta de hacer más concesiones que Rohaní (aunque sea a cambio obtenga más beneficios). Por tanto, por muy bueno que sea un JCPOA-plus, también es el resultado menos probable.

Artículo publicado originalmente en inglés en la web del Istituto Affari Internazionali (IAI).