Crisis enfrentadas en el segundo gobierno de Rousseff

Para Dilma Rousseff, el 7 de octubre de 2015 resulta simbólico por varios motivos. Por un lado marca un año y un día de las votaciones en primera vuelta de las presidenciales de 2014 en Brasil, cuando logró el 41,5% de los votos válidos (ganó las elecciones en la segunda vuelta, el 26 de octubre de 2014, con el 51,16% de los votos). Pero, sobre todo, esa fecha pasará a la historia como el día en que el Tribunal de Contas da União (TCU, Tribunal de Cuentas de la Unión) aprobó por unanimidad el informe recomendando al Parlamento brasileño el rechazo a la rendición de cuentas del presupuesto de 2014 presentado por el gobierno de Rousseff.

Las consecuencias prácticas del informe son inciertas y pueden ser incluso nulas. El TCU es un órgano auxiliar del Congreso para emitir opiniones técnicas. El informe del TCU no tiene validez jurídica en sí mismo. Quien dará la palabra final respecto a la manifestación del TCU es el pleno del Parlamento nacional, después del análisis del informe elaborado por la Comissão Mista de Orçamento (CMO, Comisión Mixta de Presupuesto) del propio Parlamento. Para eso, el plazo previsto en el reglamento es de 75 días. Es decir, es probable que la Comisión deba votar un informe final respecto a este asunto cerca del receso de fin de año o en 2016. Si consideramos que el próximo año Brasil acogerá los Juegos Olímpicos y celebrará elecciones municipales, el asunto se enfrentará a una gran competencia en la agenda pública y en los debates en el Congreso, pudiendo permanecer más tiempo del esperado en los cajones del Parlamento.

No por eso el informe del TCU debe ser menospreciado. Su principal efecto es simbólico. Rousseff es la primera presidenta desde el retorno de la democracia en 1984 en tener un informe del TCU recomendando la no aprobación de sus cuentas. Antes, solo en 1937, el TCU había recomendado el rechazo del informe presupuestario del año anterior del gobierno de Getulio Vargas. Las condiciones políticas de Vargas y Rousseff son incomparables, pero tienen en común el hecho de haber obtenido una manifestación negativa del TCU. En el caso de Vargas, la recomendación negativa fue consecuencia de la constatación de pagos sin previsión presupuestaria. En el caso de Rousseff, el informe demostró retrasos de más de 40.000 millones de reales en los traspasos de recursos del gobierno a programas sociales con la finalidad de reducir los gastos de 2014.

Órgano fiscalizador

Desde 1911, por tanto desde hace más de un siglo, corresponde al Congresso Nacional, el Parlamento brasileño, juzgar la rendición de cuentas de los presupuestos del poder ejecutivo. Durante todo este tiempo, el legislativo tuvo en el TCU a su órgano auxiliar para el trabajo de análisis técnico, aunque el TCU nunca fue un órgano totalmente técnico. A pesar de que tiene un cuerpo de funcionarios de alta capacidad y medios tecnológicos para fiscalizar el cumplimiento de los presupuestos y contratos públicos en un país con las dimensiones de Brasil, los ministros del TCU –que son los que firman, presentan y votan los informes– forman parte de este órgano gracias al aval político del ejecutivo o del Parlamento. En general son exparlamentarios que, después de mucho tiempo en las cámaras y cansados de disputar elecciones periódicas, se “retiran” al TCU, donde continúan teniendo una relativa influencia política. Este es el caso del ministro João Augusto Ribeiro Nardes, relator que propuso el rechazo de la rendición de cuentas de 2014 del ejecutivo federal.

Ribeiro Nardes empezó su carrera política como concejal en el municipio de Santo Ângelo (Rio Grande do Sul), en 1973, por el partido que sustentaba el régimen militar: Arena. Fue diputado provincial entre 1991 y 1995 y, después, diputado federal por el Partido Progressista de 1995 hasta 2005, cuando renunció al mandato para asumir una plaza de ministro del Tribunal de Contas da União. Como se puede ver por este ejemplo, se trata de personas con trayectorias políticas más que técnicas, pero eso no descalifica las decisiones que toma el TCU y sus ministros, al contrario, lo ubica como una instancia de disputa política distinta de la partidaria propiamente dicha, que gracias a los insumos técnicos que brinda su cuerpo de asesores, dota a la disputa de otros contenidos.

El gobierno Rousseff perdió el primer round del proceso de aprobación en las instancias técnicas. Al igual que Getulio Vargas en 1937, el gobierno Rousseff fue incapaz de anticiparse para garantizar la aprobación de un presupuesto dentro de lo que establecen las reglas de fiscalización. ¿Fueron ella y Vargas los únicos que presentaron cuentas de difícil justificación? Es imposible saberlo, porque la influencia política sobre los ministros del TCU puede evitar que estos hechos se hagan públicos. No cabe duda de que hubo otros gobiernos cuyos presupuestos no fueron evaluados con el mismo cuidado. El hecho concreto es que el TCU ha examinado 80 presupuestos anuales de gobiernos brasileños de más de dos decenas de presidentes de la República desde 1911 hasta 2015 –se exceptúan los años de períodos no democráticos por motivos obvios–. Rousseff es la segunda en tener un informe que recomienda rechazar sus cuentas. El segundo round tiene lugar en la esfera política explícita: en el Congresso Nacional. La Comissão Mista de Orçamento tiene más de un mes para preparar el informe del Parlamento respecto al dictamen del TCU y presentarlo en la reunión plenaria del Congresso Nacional para su votación final, sobre la que hay muchas incógnitas.

Los problemas crecen

El gobierno Rousseff se encuentra en medio de una coyuntura por demás compleja que dificulta su asertividad política. Por ejemplo, un día antes de la decisión del TCU, otra corte, el Tribunal Superior Eleitoral (TSE), con competencias en las acciones electorales de la Federación, decidió dar curso a una denuncia de abuso de poder político y económico en contra de la coalición que apoyó la candidatura de Rousseff y Michel Temer (vicepresidente). La denuncia fue presentada por la coalición liderada por el PSDB, principal partido de la oposición. Esta coalición pide el cese de los mandatos de Rouseff y Temer por la utilización de la cadena de radio y televisión –órganos de uso gubernamental– con finalidad electoral, manipulación en la divulgación de los datos socioeconómicos de 2014 y extralimitación en el uso de recursos económico durante la campaña.

No hay plazo para que el TSE haga el análisis y vote la petición del PSDB. La diferencia en relación al proceso anterior es que si la demanda fuera juzgada procedente, la acusación incluirá también al vicepresidente, lo que llevaría a una nueva elección del ejecutivo federal. El ministro del TSE que abrió las diligencias a favor del pedido de cese, Gilmar Mendes, perteneció al gabinete del ministerio de Justicia del gobierno de Fernando Henrique Cardoso (PSDB) y fue ascendido al Supremo Tribunal Federal por el propio Cardoso en 2002. Una vez retomado el proceso, los ministros del TSE analizarán el contenido de la petición y, aunque reglamentariamente hay un plazo, este casi nunca es cumplido por la corte. Por tanto, el fallo puede ser resuelto en pocas semanas, pero también puede arrastrarse hasta el final del mandato de Rouseff.

La coyuntura económica desfavorable, las consecuencias de los errores de la política económica en el primer gobierno y, principalmente, la incapacidad política de mantener una base partidaria aliada fuerte en el parlamento, explica el crecimiento de los problemas políticos en el inicio del segundo gobierno de Rouseff. Por eso, todo indica que más allá de la crisis política explícita, identificada en las dificultades casi diarias que enfrenta el gobierno con los partidos que constituyen su base de apoyo en el Parlamento, la presidenta tendrá que convivir con la sombra de otra crisis, la institucional-jurídica, hasta el final del mandato –sea cuando sea ese final–.

¿O sería una única crisis dividida en dos dimensiones, la dimensión político-partidaria y la dimensión político institucional?