Centroamérica: unión aduanera incompleta en una región estratégica

Comparado con otros procesos de integración económica, el Mercado Común Centroamericano (MCCA) transmite una buena imagen. Es un bloque comercial inmerso en la construcción de una unión aduanera, y además es el único que ha sido capaz de firmar como región tratados de libre comercio con los dos principales socios de América Latina: Estados Unidos y la Unión Europea. Asimismo, el proceso se desarrolla en un área con un creciente valor estratégico como eje del comercio internacional no solo entre Norteamérica y Suramérica, sino también entre el Atlántico y el Pacífico (entre Europa, EE UU y Asia). A pesar de haber logrado importantes éxitos, el MCCA sigue enfrentando numerosos desafíos que pueden limitar su capacidad para tener un impacto significativo en el crecimiento económico y en la consolidación de su privilegiada posición geoeconómica.

Las relaciones económicas intrarregionales –comerciales y financieras– han venido mostrando un progresivo dinamismo. Con la excepción de 2009, cuando se dejaron sentir los efectos negativos de la crisis financiera internacional, el comercio intrarregional ha experimentado un significativo y sostenido crecimiento. Según los últimos datos disponibles de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA), el valor de las exportaciones intrarregionales se incrementó desde 2.617 millones de dólares en 2000 hasta 7.567 millones en 2013. Este creciente comercio es de mayor calidad que el extrarregional, ya que se caracteriza por un mayor contenido de productos agroindustriales y manufacturados. Paralelamente, el comercio intrarregional se ha visto apoyado por la participación de los países centroamericanos en el Proyecto Mesoamérica, que está facilitando el desarrollo de la infraestructura regional para el comercio, especialmente en las áreas del transporte, la energía y las telecomunicaciones.

En el ámbito financiero, el mercado regional ha contribuido a inducir la expansión de los flujos de inversión extranjera directa (IED) de origen centroamericano. Cada vez es mayor la presencia de empresas nacionales de países miembros del MCCA que operan con una visión regional, tomando el acuerdo comercial como punto de partida a la hora de diseñar sus estrategias de producción y comercialización. Este tipo de actividades empresariales forman parte de una integración real, al margen de la integración formal impulsada por los gobiernos.

Por lo que respecta a la dimensión externa del MCCA, este ha logrado suscribir acuerdos con sus dos principales socios extrarregionales: EE UU y la UE. Estos acuerdos proporcionan un marco jurídico más estable y con mayores estándares internacionales en las cuestiones behind-the-border, lo que refuerza la capacidad de la región para atraer IED de origen estadounidense y europeo.

El alentador desempeño del MCCA no ha sido capaz, sin embargo, de producir un efecto positivo sustancial en el crecimiento económico de sus Estados miembros. Ello ha sido debido a que el proceso de integración está todavía condicionado por graves problemas políticos, institucionales y económicos. En la vertiente política, el MCCA carece de un compromiso político fuerte y sostenido a favor de la integración regional por parte de los Estados miembros. Sin esta precondición básica es muy difícil que la integración económica avance y se profundice.

En la vertiente institucional, la integración centroamericana se desarrolla sumida en un notable desorden jurídico como consecuencia de la adopción del principio de geometría variable (esto es, los países miembros pueden avanzar en el proceso de integración a diferentes velocidades y no están comprometidos a ratificar todos los acuerdos firmados). Asimismo, la concepción intergubernamental –y no supranacional– del marco institucional hace pivotar excesivamente el poder de decisión sobre la Cumbre de Presidentes Centroamericanos.

En la vertiente económica, el MCCA presenta tres debilidades fundamentales. En primer lugar, el comercio intrarregional –a pesar de su crecimiento– sigue siendo limitado dentro del comercio total. Según la SIECA, en 2013 las exportaciones intrarregionales representaron el 26% de las exportaciones totales. Este porcentaje es mayor que el observado en otros procesos de integración latinoamericanos, pero aún está lejos de los existentes habitualmente en Asia Oriental y el Pacífico (46%) y en la UE (65%). El predominio del comercio extrarregional explica por qué la política económica de los gobiernos centroamericanos ha dado prioridad a las relaciones económicas extrarregionales y en momentos de conflicto, no ha favorecido los intereses del proceso de integración centroamericana.

En segundo lugar, el MCCA carece de una verdadera política comercial común. Apelando al principio de geometría variable, los gobiernos centroamericanos han tendido a negociar individualmente acuerdos con sus socios extrarregionales. Salvo el firmado con Estados Unidos (RD-CAFTA, por sus siglas en inglés) y el pilar comercial del Acuerdo de Asociación suscrito con la UE, el resto de tratados tiene un carácter bilateral (incluso en el RD-CAFTA, la negociación de sus componentes esenciales, como las listas de desgravación arancelaria, fue bilateral). La ausencia de una auténtica política comercial común no solo ha impedido que los miembros del MCCA se aprovechen del poder de negociación regional, sino que también ha paralizado temporalmente los progresos conseguidos en la armonización del arancel externo común (AEC).

Por último, los avances en la creación de una administración aduanera común han sido escasos, particularmente en lo que se refiere a sus implicaciones fiscales (recaudación, administración y distribución conjunta de los ingresos fiscales procedentes del AEC). Se han logrado progresos en la producción de legislación aduanera regional, pero no ha ocurrido lo mismo con su aplicación de forma homogénea en todos los países centroamericanos.

En suma, el proyecto de creación de una unión aduanera en centroamérica está todavía incompleto, y se espera que a corto y medio plazo continúe así. El uso de barreras no-arancelarias condicionará la expansión del comercio intrarregional, mientras que la erosión del AEC proseguirá hasta que finalicen todos los plazos de desgravación arancelaria de los tratados firmados. En otras palabras, el desarrollo futuro del MCCA será compatible con la existencia de una unión aduanera incompleta.

La consolidación de la integración centroamericana requerirá de un mayor compromiso político, de una arquitectura institucional más eficiente –aunque en un primer momento, no sea supranacional– y de un efectivo avance hacia un territorio aduanero común. En un mundo globalizado, el coste de oportunidad de debilitar aún más la integración regional podría ser muy alto para los pequeños y frágiles Estados centroamericanos.