Bolsonaro: relaciones Ejecutivo-Legislativo y civiles-militares

Pasados poco más de 100 días de la toma de posesión del nuevo presidente de Brasil el 1 de enero de 2019, ¿qué se puede afirmar, con cierta certeza, sobre las relaciones Ejecutivo-Legislativo y las relaciones civiles-militares del gobierno Bolsonaro? Ambos son dos aspectos cruciales para el desempeño de toda presidencia democrática latinoamericana. Es lo que se analiza a continuación.

Las relaciones Ejecutivo-Legislativo

En el marco de una revuelta de los votantes contra el Partido de los Trabajadores (PT) y la clase política, Jair Bolsonaro –excapitán del Ejército y diputado federal por Río de Janeiro durante 28 años– y el bolsonarismo triunfaron en los comicios de octubre de 2018. El Partido Social Liberal (PSL), de extrema derecha, obtuvo el 10% de los escaños de la Cámara de Diputados.

El programa de Bolsonaro es claro: conducción tecnocrática de la política con activa participación de los militares, liberalismo económico, conservadurismo en el plano de las costumbres, combate a la corrupción, mano dura en seguridad pública y reaproximación con los Estados Unidos de Donald Trump. Para la suerte de un jefe de Estado de extrema derecha, el Congreso brasileño, a pesar de continuar muy fragmentado, tiene una mayoría aritmética de centroderecha de aproximadamente el 58% de asientos en la Cámara de Diputados. Sin embargo, Bolsonaro hizo una campaña marcadamente antipolítica. La gran cuestión que se ha planteado sobre Bolsonaro tras su éxito electoral y sigue vigente es saber si logrará aprovechar la oportunidad que se le presenta por la configuración numérica del Legislativo. Esto se debe a que la puesta en marcha de su ambicioso programa requerirá sólidas y amplias mayorías parlamentarias.

Como prometió durante la campaña, Bolsonaro no ha adoptado las tradicionales prácticas del llamado “presidencialismo de coalición”. Su gabinete cuenta hoy con ocho militares, nueve ministros no partidistas y cinco políticos afiliados a tres partidos. El nombramiento de ninguno de los ministros políticos fue oficialmente endosado por sus partidos. En efecto, esta composición es muy diferente de las observadas desde 1992. Por lo tanto, está claro que el gobierno no comanda una mayoría estable en el Congreso y no se sabe cuál es la efectiva extensión de su apoyo legislativo.

Hasta ahora, el gobierno de Bolsonaro puede ser considerado como una colección de grupos que aún no mantienen relaciones estables entre sí. Son los siguientes: los hijos del presidente (uno es senador, el otro es diputado federal, y el tercero, concejal en Río de Janeiro); los militares; los liberales liderados por el ministro de Economía, Paulo Guedes; el personal de la ley y de la orden liderada por el ministro de Justicia, Sérgio Moro; los representantes ideológicos del bolsonarismo; los políticos de peso ligero con asiento en el palacio presidencial y en los ministerios; la bancada congresual del PSL; y por último, el conjunto difuso de partidos y parlamentarios que sigue el liderazgo de Rodrigo Maia, presidente de la Cámara de Diputados. Desde el punto de vista ideológico, los hijos de presidente, los representantes ideológicos del bolsonarismo y la bancada del PSL son de extremaderecha; los restantes, de centroderecha.

No se sabe aún el peso relativo y la posición jerárquica de cada grupo dentro de la colección montada por Bolsonaro. Esto ha generado intensos conflictos entre ellos. Uno de los grandes desafíos que el presidente tendrá a lo largo de 2019 será justamente el de establecer valores claros para esos dos atributos.

En un escenario optimista, Bolsonaro arbitraría los conflictos mencionados a favor de los cinco grupos de centroderecha, estableciendo finalmente el rostro de su gobierno y aplacando los temores de diversos sectores de las sociedades nacional e internacional. Para que este escenario se materialize, es fundamental que el presidente llegue a un acuerdo muy bien cosido con el grupo liderado por Rodrigo Maia, lo que garantizaría una mayoría parlamentaria sólida al Ejecutivo. Aunque se han hecho esfuerzos en este sentido aún no hay cómo estimar su probabilidad de éxito.

Las relaciones civiles-militares

Desde la toma de posesión de Bolsonaro quedó patente la amplia cota de poder que los militares tienen con el nuevo presidente. Algunos analistas temen que las Fuerzas Armadas actúen como si fueran un partido, tutelen el proceso político e impongan sus intereses corporativos a la agenda de reformas económicas del ministro Paulo Guedes. Otros ven a los generales que rodean al presidente como un factor de moderación a los excesos ideológicos del bolsonarismo. Los dos lados tienen razón.

Sin embargo, los comentaristas que han abordado el asunto no mencionan explícitamente dos cuestiones relevantes que merecen una reflexión más profunda: el grado de control de los militares por los civiles y la elaboración de la política de defensa. Este control es una condición necesaria de un régimen democrático. No hay democracia cuando las fuerzas armadas vetan decisiones gubernamentales que no se refieren a la defensa nacional. Hay tutela militar cuando existe ese tipo de veto. En ese sentido, hasta el momento, no se puede decir que Brasil esté bajo tutela militar, pero el riesgo existe.

Además, hay grados y grados en el control de los civiles a los militares. Aunque la presencia de los militares en el gobierno haya sido una importante promesa de campaña de Bolsonaro –lo que significa que dicha participación tiene legitimidad democrática–, la presencia de tantos oficiales en cargos típicamente civiles del Ejecutivo Federal implicará el debilitamiento de ese control, con algunas previsibles consecuencias negativas. ¿Cuáles?

Desde finales del siglo pasado, muchas cosas empezaron a cambiar en Brasil con el fin de establecer la supremacía civil sobre los militares debido a: la creación del Ministerio de Defensa en 1999; la publicación de la Estrategia Nacional de Defensa en 2008, redactada tanto por civiles como por militares; el inicio, en 2009, de un amplio y ambicioso programa de modernización de las Fuerzas Armadas; la promulgación de la Ley de la Nueva Defensa en 2010; y la publicación del primer Libro Blanco de la Defensa Nacional en 2012, escrito con considerable participación de civiles.

Aquellos hechos y acontecimientos indicaban claramente el fortalecimiento del control civil de los militares, con mayor participación de los primeros en la elaboración de la política de defensa y una mayor prominencia de esta en la agenda de política nacional. Por lo tanto, la primera consecuencia obvia de la elección de Bolsonaro es evidente: mientras permanezca alta la presencia de los militares en el gobierno, la idea de establecer la supremacía civil está suspendida. Además, ¿habrá también erosión del nivel intermedio de control civil, el nivel que existía antes de la toma de posesión de Bolsonaro? Y más específicamente, ¿cómo quedará la participación de los civiles en la gestión del ministerio de Defensa (MD) y en la elaboración de la política de defensa, cuando el Ministerio está liderado por un general? ¿Estas dos áreas quedarán bajo total control de los militares? ¿El Congreso y los partidos aceptarán eso pasivamente? ¿Las Fuerzas Armadas se concentrarán en misiones internas al territorio nacional, sobre todo en las frecuentes operaciones de apoyo a las policías estatales? Todas estas preguntas demandan respuestas urgentes por parte de las élites civiles y militares. Sin embargo, esto parece estar lejos de suceder, lo que resulta muy preocupante.

El futuro

Volviendo a la cuestión inicial de este artículo, lo que se puede decir con certeza sobre el gobierno Bolsonaro es que, hasta el momento, se encuentra en minoría en el Congreso y que los militares pasaron a tener un poder político que habían perdido desde la transición a la democracia en 1985. De seguir así, la historia latinoamericana sugiere que, en los próximos años Brasil podrá experimentar nuevamente situaciones que marcaron trágicamente el siglo XX y que se creían superadas.