#BásicosPolExt: Schengen, a prueba

El acuerdo de Schengen es uno de los éxitos más visibles de la Unión Europea. No solo porque se ha convertido en parte esencial del acervo comunitario, sino porque es una de las medidas más tangibles para sus ciudadanos, que pueden moverse por el continente como por su propio país. O podían. La crisis migratoria está poniendo a prueba el acuerdo. ¿Puede Schengen salir ileso, o siquiera sobrevivir, ante las presiones que se viven en sus fronteras? ¿Es Schengen tan importante para los líderes europeos como para sacrificarse políticamente por su permanencia?

Repasamos sus claves, los países que quieren modificarlo, los que no, y cuál puede ser su futuro a corto, medio y largo plazo.

Fronteras

Al igual que ocurre dentro de un Estado, el área Schengen (o Schengenland) es un territorio donde no existen fronteras interiores. El acuerdo fue firmado en 1985 –en la ciudad luxemburguesa que le da nombre– por Alemania, Francia, Bélgica, Luxemburgo y Países Bajos. Cuando diez años después se puso en marcha, España y Portugal ya formaban parte de él. Desde el Tratado de Ámsterdam de 1997, este acuerdo es una parte más del Derecho de la Unión Europea. Supuso la supresión de los controles en las fronteras comunes, tanto terrestres como aeropuertos y puertos marítimos. En la práctica, esto se traduce en la libre circulación de los ciudadanos comunitarios –alrededor de 400 millones– y de cualquier extranjero que haya cruzado legalmente la frontera exterior, siempre y cuando lo permitan las condiciones de su visado. El actual Código de fronteras, de 2006, permite la posibilidad de que se efectúen controles fronterizos durante un tiempo limitado cuando peligre la seguridad nacional.

La frontera exterior queda definida como todas las fronteras de los países firmantes (tanto terrestres como aeropuertos y puertos marítimos) que no sean fronteras interiores. Mientras que en las fronteras interiores existe libertad geográfica y de horario de cruce (dónde y cuándo se quiera), las fronteras exteriores deben cruzarse a través de los pasos fronterizos y en los horarios establecidos. Todo aquel que cruce esta frontera debe ser sometido a un control en el que, como mínimo, se determine su identidad. En la frontera exterior se ha ido avanzando en lo relativo a la armonización de disposiciones y reglamentos relacionados con seguridad o inmigración ilegal. Destaca la cooperación en materia de visados e información a través del Sistema de Información Schengen (SIS), que ha creado una red de datos a través de todos los consulados y los pasos fronterizos. La agencia encargada de regular la cooperación entre todos los Estados y de garantizar la seguridad fronteriza es Frontex.

Miembros

Actualmente, el área Schengen está conformada por 26 países, 22 de los cuales son miembros de la Unión Europea. Por tanto, seis miembros de la UE no pertenecen a Schengen y otros cuatro países forman parte de Schengen sin ser miembros comunitarios.

Como ha ocurrido siempre (y parece que ahora más que nunca) Reino Unido tiene un status especial dentro de la UE. Se niega a participar en Schengen alegando que la supresión de controles fronterizos en la isla reduciría su capacidad de control. En línea con esto, Irlanda prefiere mantener la libertad de circulación con Reino Unido. Ambos países, según el Tratado de Ámsterdam, mantienen una cláusula de exclusión que les permite solicitar su participación en una parte o en la totalidad del acuerdo Schengen, lo que ha permitido que pertenezcan al SIS y que Reino Unido participe en las disposiciones relativas a la seguridad policial y la cooperación judicial. Dinamarca también disfruta de una cláusula especial según la cual podrá decidir si adopta o no las nuevas medidas tomadas por el Comité Ejecutivo .

Por otro lado, Bulgaria, Chipre, Croacia y Rumania tienen la obligación de ingresar en el espacio Schengen, pero desde que estos países entraron en la Unión no se han dado las condiciones necesarias para suprimir los controles fronterizos. Los candidatos tienen que demostrar ser capaces de defender su frontera exterior.

Respecto a los miembros extracomunitarios, Islandia y Noruega forman parte de la Unión Nórdica de Pasaportes junto con Suecia, Finlandia y Dinamarca. Antes de Schengen, ya existía plena libertad de circulación entre estos cinco países, lo que permitió que desde 1996 Islandia y Noruega hayan aplicado la mayoría de las medidas del acuerdo Schengen. Además, en 2001 se establece el uso del acervo Schengen en los países de la Unión Nórdica. Suiza desde 2008 y Liechtenstein desde 2011 son los otros dos países no miembros de la UE pertenecientes a Schengen. Existen, además, otros territorios que  se pueden considerar parte de Schengenland. Es el caso de tres microestados europeos –Mónaco, San Marino y Ciudad del Vaticano– cuyas fronteras permanecen abiertas o semiabiertas para el resto de miembros Schengen.

¿Los malos de Schengen?

En el código de fronteras Schengen se recoge la posibilidad de que los países miembros restablezcan los controles en las fronteras interiores durante un máximo de 30 días en caso de amenaza grave para el orden público o la seguridad interior, límite que podrá ampliarse a seis meses si la amenaza persiste e incluso a dos años en caso de circunstancias excepcionales. En todo caso debe notificarse siempre a la Comisión Europea y al resto de miembros. Excepto en acontecimientos previstos, como cumbres políticas o eventos deportivos, hasta 2011 no se había producido ningún cierre de fronteras.

En abril de 2011, con el estallido de las revoluciones árabes, miles de migrantes tunecinos llegaron a Lampedusa con el objetivo de trasladarse a Francia. El gobierno italiano permitió su avance pero desde Francia se cerró el tráfico ferroviario para impedir su llegada. Se abrió un debate que duró meses. En esa ocasión, el número de llegadas no superó las 70.000, pero fueron suficientes para demostrar que el código de Schengen no se había redactado pensando en una afluencia masiva.

Hoy, con más de un millón de personas en busca de asilo en las fronteras exteriores de Europa, Schengen se resiente de nuevo. A la presión exterior se suman factores internos, mientras la amenaza terrorista aumentado la desconfianza entre los vecinos europeos. Desde noviembre, Francia y Noruega realizan controles en todas sus fronteras. Y muchas de las reacciones se están produciendo en cadena. Tras la oleada de refugiados llegados desde Suiza y Hungría, Alemania decidió la vuelta de sus controles fronterizos con Austria, quien reaccionó de la misma forma con Hungría. Para finales de año, Hungría había levantado vallas en la frontera con Serbia, Eslovenia y Croacia. Suecia y Dinamarca decidieron restablecer sus controles en enero. Bulgaria, país que debería estar asemejando sus fronteras a las del resto de Schengen, ha levantado una valla en su frontera con Turquía. Sin olvidar que en febrero de 2014 Austria aprobó mediante referéndum la imposición de cuotas de entrada de europeos.

El futuro de Schengen

A través del Reglamento de Dublín III, de la Convención sobre el Refugiado de 1951 y de distintos documentos como la Carta de los Derechos Fundamentales, la UE acepta que cualquier persona no comunitaria pueda ser beneficiaria de la protección internacional. Se está demostrando, sin embargo, no solo que la Unión incumple el derecho internacional, sino que lo que parecía ser el mayor logro europeo se ha convertido en su mayor estorbo.

A pesar de que en Schengen se recoja que todas las solicitudes de asilo deben ser examinadas, no existe ninguna armonización al respecto y cada país lo gestiona de acuerdo a su reglamento interno. La presión sobre algunas fronteras, especialmente en Grecia, demuestra falta de previsión y de organización. El incumplimiento del Reglamento de Dublín por parte de Alemania para aliviar la presión en Grecia y la política de cuotas ha desatado olas de racismo y nacionalismo y la oposición de muchos gobiernos. Como resultado, la seguridad nacional está primando en muchos de estos países.

El contexto de hoy es completamente distinto al del nacimiento de Schengen. Tras el nuevo acuerdo de la UE con Turquía y la preocupación cada vez mayor por la amenaza terrorista, no parece que la situación se vaya a revertir a corto plazo. Aunque los beneficios de la libre circulación son incuestionables y los costes económicos de acabar con ella, altos, que Schengen salga ileso de esta crisis parece improbable.