Siempre ha sido difícil descifrar cómo se toman las decisiones políticas en los regímenes autoritarios. Winston Churchill, en una conocida cita, describió la política soviética como “un acertijo envuelto en un misterio dentro de un enigma”, y no estaba muy equivocado. Los observadores occidentales podían ver el resultado de la política de la Unión Soviética, ya fuera bajo el mandato de Joseph Stalin o de Leonid Brezhnev, por lo que esos líderes decían públicamente y por cómo actuaban. Pero no era fácil averiguar lo que ocurría dentro de sus regímenes, porque el acceso a la información era muy limitado y el miedo impedía a los de dentro comunicar incluso lo que pensaban que los de fuera debían saber. A pesar de los hallazgos ocasionales de los servicios de inteligencia, la formulación de políticas por parte de Estados Unidos se vio gravemente perjudicada por la falta de comprensión de cómo se hacía la política en el otro bando.

En la actualidad se está produciendo una situación similar con respecto a China. Comprender la toma de decisiones en Pekín es más difícil de lo que ha sido durante 50 años. La razón principal es que el Partido Comunista Chino (PCCh) es más autoritario y menos abierto de lo que lo ha sido nunca desde que gobernaba Mao Zedong. Las personas cercanas al poder tienen más miedo y el acceso a la información está menos extendido, incluso dentro de las altas esferas del régimen. Por lo tanto, los observadores externos saben mucho menos que en décadas pasadas sobre cómo llegan los líderes del partido a sus conclusiones en materia de política exterior. La población china aún no sufre el grado de miedo y secretismo que se vivía bajo Mao, pero la situación va camino de eso.

La gran cuestión para los analistas de política exterior es determinar qué pueden saber con cierta certeza sobre la toma de decisiones en China y qué no. Y al hacerlo, deben tener cuidado con los errores analíticos comunes, incluyendo formas de “dependencia del pasado” y asunciones de lo que uno haría en ese lugar. El primero se refiere a la creencia de que los patrones del pasado se repetirán de algún modo en el presente. El segundo supone que todos los gobiernos y todas las políticas tienden a funcionar de la misma manera, aunque en entornos diferentes. Algunos presidentes estadounidenses han asumido que la visión del mundo de los dirigentes chinos cambiará muy poco y que, por tanto, tomarán decisiones congruentes con las del pasado. Otros líderes estadounidenses han intentado tratar con sus homólogos chinos como si fueran senadores de la oposición o socios comerciales reticentes. Ambos planteamientos han acabado generalmente muy mal.

Poder con propósito

¿Qué saben los analistas occidentales sobre la elaboración de la política exterior china bajo la presidencia de Xi Jinping? Saben que en China, como en todos los grandes países, la política exterior es, primero y ante todo, un reflejo de las prioridades nacionales. Xi ha pasado su tiempo en el poder intentando destruir todas las bases internas de poder excepto la suya propia. Quiere centralizar la autoridad en torno a la dirección del Partido Comunista Chino y acabar con las facciones del partido, los grupos provinciales y los magnates empresariales que puedan interponerse en su camino. Xi cree que necesita esos poderes por varias razones interrelacionadas. Cree en el autoritarismo y está convencido de que es una forma de gobierno superior a la democracia. Llegó a la conclusión, pronto en su mandato, de que sus predecesores habían sido débiles y que su debilidad había dado lugar al caos interno y a la corrupción, así como a una falta de voluntad para defender los intereses de China en el extranjero. Y considera que, bajo su mandato, China ha entrado en una nueva era triunfante, cuyos éxitos han alarmado tanto a Occidente, y a Estados Unidos en particular, que estos países, que son hostiles a China por naturaleza, harán cualquier cosa para impedir que continúe su ascenso.

Estados Unidos ha dado a los dirigentes del Partido Comunista Chino muchas razones para temer su poder y desconfiar de sus intenciones. Pero es poco probable que tales acciones, por mal aconsejadas que estén, hayan convertido a Xi en un autoritario decidido a cambiar profundamente la senda de desarrollo de su país. Xi estudió el camino recorrido por China en la era de las reformas desde la década de 1970 y vio muchas cosas que no le gustaban, especialmente la dispersión económica, geográfica e institucional del poder. No deploraba, por supuesto, el notable crecimiento económico de China, pero quería que ese crecimiento sirviera para algo más que para enriquecer a algunos. El objetivo de Xi durante la última década ha sido la promulgación de ese propósito, que él cree que reside en la recentralización, la consolidación del poder del partido y la confrontación con Estados Unidos. Todas sus iniciativas clave, como La Franja y la Ruta, el Sueño de China y el Socialismo con Características Chinas para una Nueva Era, se han puesto al servicio de este objetivo.

Es muy difícil saber hasta qué punto coincide el propósito de Xi con las opiniones de la élite del Partido Comunista Chino, por no hablar del conjunto de la población. No cabe duda de que su preocupación por la corrupción y la laxitud de la gobernanza era compartida por muchos chinos a principios de la década de 2010. El desprecio con el que los nuevos ricos chinos trataban tanto a los funcionarios como a los ciudadanos de a pie estaba destinado a crear resentimiento y amargura. La imagen de “Xi Dada” (que significa algo así como “gran papá Xi”) como emperador del pueblo que castigaba la corrupción y daba una lección de humildad a los altivos empresarios fue muy popular, al menos durante un tiempo.

No fue hasta que Xi reaccionó de forma sumamente desproporcionada a la pandemia de COVID-19 cuando el público empezó a preguntarse más sobre sus intenciones. Para entonces, sin embargo, ya era demasiado tarde; Xi había consolidado su poder dentro del Partido Comunista Chino, y el partido había extendido su alcance en la sociedad de manera más profunda que en ningún otro momento desde la época de Mao. La represión y la vigilancia están ahora en todas partes, aunque pocos esperan un retorno a los campos de trabajo y las ejecuciones masivas de los años cincuenta y sesenta. Pero las condiciones actuales distan mucho de la era relativamente liberal que se extendió desde la muerte de Mao en 1976 hasta el ascenso de Xi.

El quién es quién en Pekín

La razón por la que Xi pudo emprender su reevaluación de las políticas en conjunto y el establecimiento de nuevos propósitos sin ningún tipo de debate, excepto en los niveles más altos del partido, es indicativa de la falta casi total de pluralismo político en China y de la falta de democracia dentro del partido. Xi, en virtud de ser el secretario general del Partido Comunista Chino, tiene un poder ilimitado sobre la organización del partido debido al principio del “centralismo democrático” heredado de Lenin y Stalin, vía Mao. Cuando se ha tomado una decisión en el centro del partido –en teoría por el Comité Central, pero en realidad por Xi y su reducido entorno–, los miembros del partido a todos los niveles tienen solo una tarea: obedecer las directrices y llevarlas a cabo.

En los años noventa y en la primera década de este siglo, los funcionarios del Partido Comunista Chino afirmaban que no había necesidad de cambiar estas estructuras, porque las prácticas más liberales estaban muy arraigadas en las filas del partido. No vieron, o se negaron a considerar, el hecho evidente de que un secretario general podía utilizar todos los poderes de ese cargo para erradicar cualquier rastro de liberalismo dentro del partido. El estilo de toma de decisiones de Xi es una de las consecuencias de esta falta de perspicacia.

«La imagen de Xi como emperador del pueblo que castigaba la corrupción fue muy popular durante un tiempo»

Durante gran parte de los últimos 40 años, los líderes del Partido Comunista Chino han querido igualar el poder del aparato del partido con el de las instituciones gubernamentales, que –al menos en teoría– representaban a todo el país, incluido el 93% de la población que no está afiliada. El partido siempre ha sido el centro del poder. Pero diversificar las formas en que los ciudadanos de a pie se relacionaban con el Estado contribuyó a crear una sensación de equidad y equilibrio. También aumentó la legitimidad del partido. Se podía hacer creer a los de fuera que el Partido Comunista Chino era casi como un partido político típico en el poder, en lugar de una organización revolucionaria que conquistó el país por la fuerza. Los líderes del Partido Comunista Chino se han presentado a menudo en público no solo como figuras del partido, sino también como funcionarios del gobierno. Y los teóricos políticos del partido empezaron a plantear un papel más limitado y definido con claridad para el partido dentro del sistema de gobierno chino, incluyendo pruebas con la participación política en las bases y sondeos de opinión para los puestos de liderazgo de nivel inferior.

Xi ha dado marcha atrás en todo esto. Ahora, las instituciones del partido y las comisiones del Comité Central del Partido Comunista Chino tienen prioridad sobre las que representan al gobierno. Varios consejos de alto nivel sobre política económica, planificación y asuntos militares y estratégicos han pasado de servir principalmente al Consejo de Estado, el gobierno central de China, a trabajar casi exclusivamente para el Politburó del partido. La Comisión Militar Central, que dirige todas las fuerzas armadas de China, siempre ha estado encabezada por el máximo dirigente del partido. Pero ahora se la denomina abiertamente “Comisión Militar Central del Partido Comunista de China” con mucha más frecuencia que “Comisión Militar Central de la República Popular China”. A veces, las anteriores nominaciones gubernamentales se mantienen para uso externo. La Administración del Ciberespacio de China, una institución gubernamental, es en realidad la “Comisión Central de Asuntos del Ciberespacio del Partido Comunista Chino”. Y las oficinas de Taiwán y Hong Kong del Consejo de Estado son idénticas a las “oficinas de trabajo” de la Secretaría del Partido Comunista Chino que se ocupan de las mismas regiones.

Obsesión por el control

Esta tendencia a enfatizar el poder del partido es quizás más visible en cuestiones de seguridad nacional. Bajo Xi, la Comisión Central de Seguridad Nacional del Partido Comunista Chino se ha convertido en la institución clave para todos los problemas exteriores y de seguridad, presentando a menudo al Politburó propuestas de decisiones ya preparadas. En algunos casos, la comisión propone políticas directamente a Xi, a través de la oficina del secretario general, sin pasar por el Politburó. Aunque otras comisiones centrales del partido que se ocupan de asuntos internacionales han conservado parte de su influencia, ahora están claramente subordinadas a la comisión sobre cotidianas. La Comisión Central de Asuntos Exteriores, presidida por un ex ministro de Exteriores y actual miembro del Politburó, Wang Yi, se ocupa principalmente de la política exterior a nivel estratégico y no se reúne, ni siquiera a nivel de diputados, con una frecuencia parecida a la de la comisión de seguridad.

El nuevo protagonismo de la Comisión Central de Seguridad Nacional (CNSC) del partido es, en parte, una respuesta a lo que ha sido una complicada y confusa lista de instituciones gubernamentales y del partido que contribuyen a la elaboración de la política exterior china. Los expertos de Pekín siguen enumerando 18 o 19 organizaciones diferentes que, al menos sobre el papel, tienen derecho a proponer políticas al Politburó (con el Ministerio de Asuntos Exteriores en la mitad de la lista en términos de influencia). Pero aunque haya sido inevitable cierta centralización, se trata de una centralización con las características de Xi. El propósito parece ser hacer que todas las demás burocracias de seguridad nacional estén subordinadas a una comisión, a través de la cual Xi pueda ejercer su poder.

Saber quién forma parte de la CNSC es, por tanto, de suma importancia para entender la elaboración de la política exterior china. La composición completa de la comisión y su personal principal son secreto. Pero se dispone de una descripción parcial. La comisión está presidida, como es de esperar, por Xi, con el primer ministro, Li Qiang, y el presidente de la Asamblea Popular Nacional Zhao Leji como adjuntos. El cuarto dirigente del partido, Wang Huning, también es miembro y, según fuentes de Pekín, Wang –que empezó como experto en asuntos exteriores– es quizá la presencia más influyente después del propio Xi. Cai Qi, jefe de gabinete de Xi, que ha formado parte de la CNSC desde su creación, coordina su trabajo diario, asistido por su adjunto Liu Haixing. Liu es hijo de Liu Shuqing, diplomático y oficial de inteligencia que creó la organización predecesora de la CNSC en la década de 1990. Liu Jianchao, director del Departamento de Enlace Internacional del PCCh, y su adjunto Guo Yezhou son miembros influyentes, ya que su departamento ha suministrado a muchos de los empleados de la comisión. Bajo el mandato de Xi, los miembros del Politburó Wang Yi, Chen Wenqing y el general Zhang Youxia forman parte de la comisión en calidad de máximos responsables de asuntos exteriores, seguridad e inteligencia del Estado y asuntos militares, respectivamente. Aunque están por debajo de las autoridades más importantes en sus campos –el ministro de Asuntos Exteriores, Qin Gang, y el ministro de Defensa, Li Shangfu–, es conocido que Xi los escucha, y es posible que tengan más influencia en la CNSC que la que tuvieron sus predecesores cuando ocupaban estos cargos. En términos de prioridades, Qin es experto en cómo presentar la política exterior de China en el extranjero. Y Li, ingeniero aeroespacial de formación, tiene una carrera relacionada con cuestiones espaciales y cibernéticas.

Es el mundo de Xi

Xi ha adoptado un concepto de seguridad nacional mucho más amplio que el de sus predecesores. La Comisión Central de Seguridad Nacional tiene grupos de trabajo sobre seguridad nuclear, ciberseguridad y bioseguridad. Pero también tiene subgrupos que establecen la política sobre seguridad interior y amenazas terroristas. Sus nuevos enfoques son lo que denomina “seguridad ideológica” y “seguridad de la identidad”. La seguridad ideológica se refiere al temor de los dirigentes del partido a lo que consideran “revoluciones de colores” instigadas por Estados Unidos en otros países. La seguridad de la identidad es mucho más amplia. Incluye cómo construir una imagen patriótica del partido y cómo conseguir que los chinos equiparen las críticas al Partido Comunista con críticas a China y a la nación china. En otras palabras, la seguridad nacional tiene tanto que ver con la política nacional como con los asuntos internacionales; y tanto con los corazones y las mentes del pueblo chino como con la preparación militar y los nuevos tipos de armas.

No cabe duda de que Xi utiliza el concepto nacional ampliado, al igual que ha usado su campaña anticorrupción, para controlar lo que otros líderes del partido dicen y hacen. A menudo ha criticado veladamente a antiguos líderes, como Deng Xiaoping y otros reformistas, por no hacer lo suficiente para garantizar la seguridad de China y por no defender sus intereses. El mensaje, tan claro en la elección sin precedentes de Xi para un tercer mandato como secretario general, es que solo Xi puede vencer las amenazas a las que se enfrentan China y el Partido Comunista Chino.

Al ver amenazas a la seguridad en todas partes, los líderes del partido exhiben una sorprendente combinación de arrogancia y miedo. Aunque creen que el futuro les pertenece, temen la subversión interna. El estilo agresivo y de confrontación de Xi encaja perfectamente con esta disyuntiva. Xi se ha convertido en el garante de la seguridad para el partido, pero también para muchos chinos que ven el mundo exterior como una amenaza. La mayoría de los funcionarios intentan adoptar su estilo y trabajar por lo que entienden –no siempre de manera clara– como sus objetivos.

Las palabras importan en la política china. El extraordinario énfasis en el papel personal de Xi, no visto desde el culto divino a Mao, revela no solo el alcance de su poder, sino también el grado en que el partido se aferra a su liderazgo. Cuando el Partido Comunista Chino habla con efusividad sobre “el estatus del camarada Xi Jinping como núcleo del Comité Central del partido y de todo el partido” o sobre “el papel rector del Pensamiento Xi Jinping”, deja al descubierto parte de su propia incertidumbre e inseguridad.

Hoy en día, incluso el crecimiento económico es menos importante que el poder del partido. Por ejemplo, el control de las grandes empresas es necesario aunque ello las haga menos productivas y rentables. No es de extrañar que algunos líderes empresariales chinos hayan empezado a ver la era de las reformas como una gigantesca estafa calcada de la Nueva Política Económica de Lenin en la Unión Soviética: para ellos, parece que el partido permitió a las empresas crear riqueza solo para confiscarla. Muchos ricos quieren salir de China, al menos por ahora.

El mayor temor

El mayor temor del propio Xi Jinping debe de ser que, en lugar de presidir el inevitable ascenso de China, esté presidiendo el incipiente declive de su país. La economía no va bien bajo el triple golpe de una intervención gubernamental innecesaria e impredecible, las secuelas del COVID-19 y el descenso de las tasas de inversión, tanto nacional como extranjera. Mientras tanto, el partido ha contribuido a provocar graves conflictos diplomáticos con todos los principales mercados de China en Australia, Japón, Europa y Norteamérica. Y el país se enfrenta a un declive demográfico a una escala y velocidad nunca vistas en la era moderna. Todo esto debe de hacer temer a Xi que, en lugar de ser un Stalin o un Mao del siglo XXI, acabe siendo el Brezhnev de China, catalizando la erosión gradual de los valores que tanto aprecia.

Los observadores solo pueden ver los contornos externos de la mentalidad de Xi. Todo lo demás es desconocido. Por ejemplo, es imposible saber hasta qué punto está seguro Xi de sus estimaciones sobre política internacional. Desde fuera no se sabe con certeza cuánta influencia tienen el ejército y los servicios de inteligencia en la política exterior china. Muchos en Occidente suponen que el estilo agresivo de los diplomáticos de Pekín se debe a la necesidad de mostrar la nueva fuerza y propósito de China, así como la superioridad del liderazgo de Xi. Pero sigue sin estar claro hasta qué punto el nacionalismo extremo es importante para este estilo y, por tanto, si será necesariamente un elemento duradero en la toma de decisiones china. Y lo que es más importante para la política de Estados Unidos, los analistas occidentales desconocen el calendario de Xi para sus objetivos ostensibles, como la absorción de Taiwán o conseguir la preponderancia militar en Asia oriental y el Pacífico occidental.

Al parecer, Xi es aficionado a citar dos de las frases más famosas de Mao, ambas recogidas en el Pequeño Libro Rojo. “Todas las opiniones que sobrestiman la fuerza del enemigo y subestiman la fuerza del pueblo son erróneas”, dice la primera. La segunda cita es aún más clara. “Hay dos vientos en el mundo de hoy, el viento del este y el viento del oeste”, dijo Mao a los soviéticos en 1957. “O el viento del este prevalece sobre el viento del oeste o el viento del oeste prevalece sobre el viento del este. Es característico de la situación actual, creo, que el viento del este prevalezca sobre el viento del oeste”. Xi parece estar de acuerdo. Pero al parecer necesita un vasto ejército de meteorólogos que le digan exactamente en qué dirección sopla el viento.