Pesadillas de la diplomacia europea

En una foto de las que se denominan “históricas” se ve una fila de hombres sonrientes y una sola mujer en el centro. Fue tomada en Ginebra el 24 de noviembre de 2015. Los hombres son representantes de los gobiernos de Estados Unidos, Rusia, China, Alemania, Reino Unido, Francia e Irán. La mujer es Catherine Ashton, la entonces alta representante para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea. Ese día se firmó el acuerdo nuclear con Irán tras 11 años de negociaciones bajo presidencia de la UE.

En sus memorias recién publicadas, And Then What?, Ashton recuerda que fue la primera mujer en ocupar ese puesto y puso en marcha el Servicio Europeo de Acción Exterior, siguiendo el mandato del Tratado de Lisboa (2009) que creó los cargos conjuntos de presidencia del Consejo de Asuntos Exteriores de la UE, vicepresidencia de la Comisión y alto representante. Ashton también fue la última británica que detentaría esa posición debido al Brexit.

Tras ocupar varios cargos con los gobiernos laboristas de Tony Blair y Gordon Brown –entre ellos, líder de la Cámara de los Lores– Ashton fue nombrada en 2008 comisaria de Comercio en la UE. Los equilibrios siempre difíciles a la hora de designar a los altos cargos de la Unión, entre ellos la necesidad de elegir a una mujer y el empeño de Londres, llevaron a la elección de Ashton como primera alta representante, pese a no tener experiencia en política exterior ni en asuntos de seguridad.

And Then What? pretende contar desde dentro un intenso episodio de la diplomacia europea del siglo XXI. Con un estilo austero y humilde, Ashton relata casos concretos de liderazgo y los esfuerzos de coordinación de las respuestas diplomáticas de una entidad tan particular como la UE, donde los tratados establecen que las competencias en política exterior y defensa pertenecen a los Estados miembros.

Las limitaciones y complejidades del cargo de alto representante de la UE están efectivamente recogidas en las páginas de Ashton. ¿Cómo poner de acuerdo a 28 miembros (ahora 27) en torno a cuestiones como el uso o no de la fuerza durante la revuelta en Libia de 2011? ¿De qué manera militares y ONG podrían responder coordinadamente tras el terremoto que destruyó parte de Haití en 2010? ¿Qué hacer para alcanzar el consenso entre varios gobiernos europeos y los de EEUU, China, Rusia e Irán en torno al programa nuclear de este último? ¿Cómo representar a Bruselas ante el gobierno y la sociedad civil ucraniana, teniendo en cuenta los diferentes intereses de los europeos, de Rusia y de EEUU durante la revuelta del Euromaidán en 2013-14?

«Nunca fue satisfactorio ser alta representante. Siempre había un nuevo problema, llovían las malas noticias, fue más odiada que querida y vivía temerosa de lo que dijesen los medios de comunicación»

En cada caso, Ashton trata de presentar lo que funcionó y lo que no, y aquello en lo que se podría haber logrado una diferencia de haber actuado de forma conjunta. Su balance es demoledor a nivel personal y político. Ser alta representante, dice, nunca fue satisfactorio. Siempre había un nuevo problema que resolver, llovían las malas noticias, admite haber sido más odiada que querida, y vivía temerosa de lo que dijesen los medios de comunicación (especialmente los británicos).

Crisis y prevención

Respecto de las crisis, todas ellas, desde Somalia a Haití, de Kosovo a Ucrania, están hoy en peor situación. Ashton hacía a su equipo constantemente la pregunta que da título al libro: “¿Y después qué?”. Es decir, qué vendría después de las crisis y las respuestas inmediatas. Con los años, la respuesta a esta pregunta se traduce para Ashton en tres enseñanzas. Primera, la prevención: “a menos que definamos nuestros compromisos más allá del corto plazo, y planifiquemos de acuerdo con esa visión, las posibilidades de éxito en el largo plazo se verán significativamente disminuidas”. Las crisis, afirma, agotan recursos y energía. Si no se resuelven, regresan con más fuerza. Prevenirlas o frenarlas “es un imperativo que debe estar en lo más alto de las agendas políticas”. Se necesitan inversiones y apoyo sostenidos. Las crisis locales estallan y se convierten en globales.

Segunda enseñanza, ante dilemas diplomáticos tan difíciles, en ocasiones la coordinación entre grandes estructuras como la UE, la OTAN o Naciones Unidas puede sustituirse por iniciativas creativas, como los grupos de países amigos, utilizando canales “menos estructurados” durante algún tiempo.

La tercera enseñanza es que las crisis se forman durante largo tiempo. Es necesario pensar que la posible resolución de sus causas llevará también, al menos, un plazo similar. El desarrollo de instituciones democráticas, economías sostenibles e integración de las mujeres en la sociedad, entre otros factores, requieren perspectivas de largo plazo.

Sus reflexiones sobre la denominada “primavera árabe” le llevan a concluir algo obvio: la democracia no es posible en seis meses. Aunque se celebren elecciones, si no se cuenta con instituciones y sociedades civiles con experiencia, los procesos políticos serán inevitablemente largos.

En este como en otros casos, Ashton considera necesario reflexionar sobre “cómo construir democracias profundas que soporten los embates, y cómo invertir tiempo y recursos para alcanzar el largo camino hacia ese objetivo”. “Debemos pensar, añade, el tiempo de forma diferente”. Una recomendación complicada para dinámicas políticas marcadas por la inmediatez, periodos electorales y redes sociales que marcan de manera vertiginosa la agenda política.

«Según Ashton, Bruselas es el único lugar del mundo donde los diplomáticos van a discutir, a comprometerse y a tratar de solucionar problemas, dejando en un segundo plano los intereses nacionales»

Los casos específicos presentados en el libro son la fragilidad estatal de Somalia y la piratería frente a sus costas; Egipto y Libia durante la primavera árabe; el terremoto de 2010 en Haití; la catástrofe de Fukushima en Japón en 2011; la negociación del programa nuclear iraní; la de la independencia de Kosovo; las negociaciones para el acuerdo comercial entre Ucrania y la UE, la revuelta del Euromaidán y la anexión de Crimea por parte de Rusia. Ashton explica en esos ejemplos de qué manera las prioridades de cada Estado de la Unión se coordinaron, o no, con las de los socios hasta construir una respuesta o una estrategia. Bruselas, señala, es el único lugar del mundo donde los diplomáticos van a discutir, a comprometerse y a tratar de solucionar problemas, dejando en un segundo plano los intereses nacionales. Si no se alcanzan compromisos, se ha fracasado.

Todos los casos que presenta revelan diferentes aspectos de las dificultades para construir una política exterior y de seguridad común: la cercanía y, en ocasiones, dificultades de coordinación con EEUU así como las tensiones entre Estados miembros que quieren liderar o no ser olvidados.

Acuerdo iraní

De especial interés son los capítulos sobre la negociación sobre el programa nuclear iraní en 2014, y el de la crisis de Ucrania en 2013-14. En el primer caso, desde 2003 una serie de países europeos iniciaron negociaciones con Teherán, a las que se unió EEUU en 2006. En 2009, el Consejo de Seguridad de la ONU aprobó que la UE coordinara y presidiera unas negociaciones, hasta entonces infructuosas.

Ashton acababa de empezar su mandato. El contexto era pésimo: una imposible relación entre Teherán y Washington desde 1979, amenazas de Israel de bombardear Irán mientras criticaba toda negociación, el rechazo anticipado a cualquier acuerdo por parte del Partido Republicano estadounidense, la exigencia del gobierno iraní de levantar las sanciones de EEUU como primer paso. A todo ello se unía la reivindicación iraní de que tener un programa nuclear civil era un “derecho”, a lo que se añadían los diferentes intereses de Europa, Rusia y China.

Durante los primeros dos años de su mandato, Ashton asistió a negociaciones en Suiza, Turquía, Irak, Rusia y Kazajstán. El cambio de gobierno en Irán en 2013 favoreció las conversaciones, y el libro relata las sesiones en Bruselas y Ginebra a lo largo de ese año. Aunque este capítulo se leería mejor si la autora hubiese añadido un apéndice con algunos de los borradores del acuerdo final, y si explicara más a fondo las razones por las que cada parte mantenía determinadas posiciones, el texto es una reveladora pieza diplomática.

«La llegada de Trump y sus ataques a Europa, junto al largo proceso del Brexit restaron fuerza a la UE para ocuparse de cuestiones como Ucrania o la evolución de Putin desde la adhesión de Crimea»

Así, en las páginas del libro se cuenta, por ejemplo, que mientras la alta representante trataba de alcanzar el consenso para un primer borrador de acuerdo, se encontró con la sorpresa –que describe con elegancia– de que Washington y Teherán estaban negociando por su lado un borrador de acuerdo en Omán. Ashton asumía que EEUU tenía el liderazgo en la negociación, pero se encontró en una difícil situación cuando el equipo negociador estadounidense le pidió que informara sobre ese canal paralelo a los aliados europeos, a China y a Rusia.

Para Ashton las razones del éxito de esa negociación que dio lugar al acuerdo de 2015 se basaron en la claridad de tres principios. Primero, que Irán no contase con armas nucleares. Segundo, se debían levantar las sanciones. Tercero, había un “espectro de intereses” que los seis países implicados debían alinear en una posición común. La UE estaba en un lugar único que le permitió desempeñar el papel de coordinación.

Más de una década de negociaciones fueron destruidas por Donald Trump cuando reimpuso las sanciones y retiró a EEUU del acuerdo.

Los antecedentes de la guerra

El capítulo sobre Ucrania provee valiosa información de contexto para entender la invasión de Rusia de 2022. Con la Unión preparada para firmar un acuerdo de asociación con Kiev en 2013, comienza un difícil proceso en el que Moscú se opone, el presidente de Ucrania duda y la sociedad civil ucraniana presiona para que se firme. EEUU y la UE inician negociaciones con Kiev y Moscú. Ashton explica la posición rusa y la de países vecinos como Bielorrusia, y de qué manera el fracaso de los acuerdos termina en la anexión de Crimea en 2014.

La alta representante sostiene que desde Europa no se tuvo suficiente conciencia sobre la evolución política de Vladímir Putin, no se prestó atención a lo que sucedió en Ucrania a partir de 2014, y qué hacer con el conflicto del Donbás. Para Ashton, la llegada de Trump a la Casa Blanca y sus ataques a Europa, junto al largo proceso del Brexit a partir de 2016 restaron fuerza a la Unión para ocuparse de estas cuestiones.

Al contrario del capítulo sobre Ucrania, en algunos de los casos, el libro se restringe a contar la gestión de las crisis y negociaciones, sin ofrecer contextos que ayudarían a entender las posiciones políticas de los miembros de la UE y EEUU. Por ejemplo, ¿qué interés guiaba a Francia y Reino Unido a movilizar a Europa y a la OTAN para actuar militarmente en Libia? ¿Desde cuándo se remonta la enemistad entre Teherán y Washington? Pese a esto, And Then What? es una aportación muy significativa tanto para entender la política exterior y de seguridad europea, como para aprender de las dificultades de la negociación diplomática