Agenda Exterior: Turquía y la UE

Podría decirse que la relación entre Turquía y la Unión Europea pasa por horas bajas, de no ser porque ya acumula años en ese estado. Recientemente, sin embargo, la tensión se ha incrementado. Las críticas del presidente turco a la UE, la represión interna, las tensiones en el Mediterráneo Oriental y la injerencia militar de Turquía en el Cáucaso, Siria y Libia, con el acuerdo sobre refugiados de 2015 como telón de fondo, se cuentan entre los problemas más acuciantes. Preguntamos a diversos expertos cómo debe Bruselas replantear su relación con Ankara. 

¿Cómo debe reorientar la UE su política hacia Turquía?

ASLI AYDINTASBAS | Investigadora principal del European Council on Foreign Relations (ecfr.eu) y experta en política exterior de Turquía. @asliaydintasbas

El proceso de adhesión de Turquía a la UE no parece una opción realista de cara a la futura relación entre ambos, al menos a corto plazo. El proceso de adhesión es una bendición cuando avanza, pero una camisa de fuerza cuando no. Define los límites y la naturaleza de la interacción entre Bruselas y Ankara, y por ello las cosas, en los últimos años, han resultado tan disfuncionales.

El alto representante, Josep Borrell, la canciller alemana, Angela Merkel, y el presidente del Consejo, Charles Michel, se han involucrado y tratan de crear un nuevo modus vivendi con Turquía. Algo muy necesario. Urge una relación nueva y estructurada que tenga en cuenta las necesidades de ambas partes, un enfoque más transaccional que podríamos llamar un proceso “interino” o una asociación privilegiada. Podemos mantener el proceso de adhesión como una posibilidad para el futuro. Pero Europa y Turquía necesitan abordar las cuestiones de la migración, el Mediterráneo oriental, la unión aduanera y la seguridad.

Estamos claramente ante una Turquía reemergente, menos interesada en una vía para ingresar en la UE que en construir una política exterior firme que la prepare para una era dominada por la política de las grandes potencias. ¿Cómo debe la UE responder a ello? ¿Qué tipo de compromiso estratégico y constructivo puede lograr con Ankara? Hoy la UE no tiene los medios ni la unidad para lidiar con una potencia reemergente en sus fronteras. Los Estados miembros están divididos entre los realistas, como Alemania, que aceptan a una Turquía ambiciosa tal y como es, y los detractores como Francia, que quieren constreñir a una Turquía más firme.

En esta atmósfera, y dada la falta de unidad de la UE, el mejor camino es ir paso a paso. Interacción, mejora de la unión aduanera y revisar el acuerdo migratorio son algunas ideas para este enfoque gradualista. Un diálogo directo entre Turquía y Grecia también ayudaría, y mucho. Es asimismo muy importante que Europa use sus mejores artes para alcanzar una solución al contencioso de Chipre (bajo los auspicios de la ONU), porque está en el meollo de los problemas. La UE y Turquía puede seguir estando de acuerdo en que no están de acuerdo, pero necesitan crear un ambiente y una estructura con las que puedan hablar de estos asuntos.

JOSÉ MANUEL GARCÍA MARGALLO | Eurodiputado en el Partido Popular Europeo y exministro de Asuntos Exteriores de España. @MargalloJm

Las relaciones UE-Turquía nunca han sido fáciles. En 1999 Turquía obtuvo el estatuto de país candidato, pero las negociaciones no han avanzado demasiado. En 2018 los líderes europeos se reunieron en Varna (Bulgaria) con el presidente turco, Recep Tayyip Erdogan, para tratar sobre la gestión de los flujos migratorios, la lucha contra el terrorismo, la solución al conflicto sirio y el contencioso marítimo que enfrenta a Turquía con Grecia y Chipre.

No es ningún secreto que hay países europeos, especialmente Francia, que son reticentes a la integración de Turquía, mucho más en los últimos tiempos en los que allí ha aumentado el autoritarismo y los ataques al Estado de Derecho. La reacción turca no se ha hecho esperar: auge del nacionalismo, aproximación a Rusia –a pesar de su enfrentamiento en Nagorno Karabaj– y un deseo creciente de ocupar un espacio propio en la escena internacional.

Creo que ha llegado la hora de buscar una solución imaginativa para reforzar los lazos entre Ankara y Bruselas. No es el momento de llegar a la adhesión, pero Turquía es un aliado importante en materia de seguridad y control de la inmigración.

Habrá que asumir que el proyecto de integración europeo pasa por una estructuración en tres círculos concéntricos: un núcleo duro formado por los países que compartimos moneda; un segundo círculo integrado por los países de la UE que no forman parte de la zona euro y asociados a esta por vínculos confederales; y un tercer círculo –asociación privilegiada– en el que se incluirían Reino Unido, Turquía y, a largo plazo, Rusia y los países del Magreb. Nuevas soluciones para nuevos tiempos.

JESÚS A. NÚÑEZ VILLAVERDE | Codirector del Instituto de Estudios sobre Conflictos y Acción Humanitaria (IECAH). @SusoNunez

 En teoría, si se echa mano del recetario habitual, la UE dispone de muchos instrumentos (socioeconómicos, políticos, de seguridad) para intentar recuperar la sintonía y reconducir las relaciones con un país que, formalmente, es candidato a formar parte del club. Pero, por desgracia, ese ejercicio carece hoy de sentido por una doble razón.

Por una parte, la UE ha cometido ya demasiados errores con Ankara, desde la aceptación del chantaje (dinero a cambio de frenar a los desesperados que aspiraban a entrar en territorio de la Unión) al insulto (exigiéndole condiciones para el ingreso que no se han pedido a otros candidatos). A eso se suma el visible rechazo que tal membresía provoca en gobiernos como el francés, el griego o el chipriota. En otras palabras, Ankara sabe que no es ni será bienvenido en el club y ninguna otra oferta de menor alcance (comercial) ni mucho menos la amenaza militar (descartable por definición) puede hacerle variar el rumbo que ha adoptado desde que ha tomado conciencia de tal desplante.

Por otra, esos desplantes no caen en el olvido para Erdogan y el cada vez más poderoso lobby eurasianista. Un Erdogan sumido en una deriva autoritaria que cada vez encaja menos en el marco de valores y principios definidos por la Unión y, asimismo, en una estrategia de liderazgo en el mundo musulmán suní, que en no pocas ocasiones choca con los intereses de algunos miembros de la UE (en Libia, por ejemplo).

En definitiva, los Veintisiete no tienen hoy voluntad para ofrecer nada suficientemente atractivo a una Turquía que ya está más interesada en explorar sus opciones en su vecindad y más allá. Eso no significa que estemos en un rumbo de colisión inevitable, pero más allá de los recurrentes vaivenes de tirantez y apaciguamiento, solo cabe esperar más tensiones.

CARMEN RODRÍGUEZ LÓPEZ | Profesora de Estudios Árabes e Islámicos en la Universidad Autónoma de Madrid. @carmenrrodrguez

Las relaciones entre Turquía y la UE se han deteriorado en los últimos años, a la par que el marco negociador para la adhesión dejaba de ser la hoja de ruta establecida para enmarcarlas. En esas negociaciones, el condicionamiento político ocupaba un lugar sustancial en las relaciones entre Bruselas y Ankara. A pesar de su influencia, nada desdeñable, en la política interior turca en la década de los 2000, la candidatura turca despertó tal rechazo en determinados Estados miembros, que indicaron claramente su preferencia por una Turquía fuera de la UE, aunque el proceso de adhesión pudiera incidir de manera determinante en la democratización de su régimen político. Cuando sobre la perspectiva de adhesión comenzaron a pesar serias dudas, el condicionamiento político perdió gran parte de su poder de atracción, efectividad e influencia.

La evolución de Turquía desde entonces ha dado lugar a una creciente literatura académica que la categoriza dentro de los regímenes autoritarios competitivos. Las razones son los obstáculos establecidos para que la oposición alcance el poder, la falta de controles y equilibrios institucionales en beneficio del poder ejecutivo, el uso de recursos estatales para desarrollar amplias redes clientelares, serias vulneraciones de los derechos humanos y las libertades fundamentales, la represión y coerción de voces opositoras y la colonización de los principales medios de comunicación para difundir mensajes oficiales y prevenir la crítica. También destaca el carácter personalista del régimen, dirigido por Recep Tayyip Erdoğan, quien ha desarrollado una retórica populista y nacionalista con fuertes tintes antioccidentales.

En política exterior, el activismo turco, envuelto en importantes procesos de mediación internacional y promoción de redes económicas de cooperación en la primera década de los 2000, ha dado paso a una política exterior fuertemente militarizada, con posiciones partidistas en los conflictos regionales. Las acciones de la UE hacia Turquía, por su parte, son en gran medida reactivas. Están condicionadas por el acuerdo migratorio firmado en 2015, mezclan cuestiones transaccionales y normativas y carecen de objetivos claros a largo plazo.

Dada la enorme interdependencia entre Ankara y Bruselas y el marcado impacto que sus relaciones tienen para la estabilidad en la zona, la UE precisa un proyecto a largo plazo con Turquía. Acciones anticipadas y no reactivas, una acción coordinada entre los Estados miembros y un acercamiento a Ankara basado en reglas y normas que en cuestión de derechos humanos y libertades debe ser sólida y no a la carta, como en años recientes.

NACHO SÁNCHEZ AMOR | Diputado Socialista en el Parlamento Europeo. @NachoSAmor

La relación de la UE con Turquía tiene muchos aspectos, pero el marco es su condición de país candidato, algo que va más allá del mero proceso formal de accesión. Ser candidato significa ir aproximándose en todo a la UE. En valores, en políticas, en intereses y en puntos de vista. En algunos casos puede ser desde un punto de vista más jurídico, o más político, o incluso sociológico; en unos dosieres habrá más prisa y en otros se puede dar más margen temporal. Pero la lógica es la del acercamiento general y progresivo.

El problema es que en los últimos años Turquía diverge en todo de la UE. En todo: en valores, en intereses, en su actuación exterior, en sus políticas domésticas, en sus posiciones geopolíticas, etcétera. Y además arropando esa progresiva divergencia en un discurso oficial para uso doméstico innecesariamente ofensivo y desdeñoso respecto de la UE, de la que se dice querer formar parte. Por eso se oye en los pasillos europeos (de todas las instituciones) que nos encontramos en el peor momento de las relaciones entre ambas partes y que el sustrato de la misma es una mutua falta de confianza. Y en este desierto de logros, está el escueto pero relevante oasis de los acuerdos en materia de migración, el verdadero cordón umbilical que oxigena precariamente la relación, aunque en un formato transaccional puro.

No soy particularmente entusiasta de las narrativas que ven neo-otomanismo en todo lo que hace Turquía, pero está claro que “el Palacio” (el gobierno es mero ejecutor burocrático y el Parlamento fue convenientemente castrado) ha decidido consolidar una base doméstica que es ya profunda y asumidamente hipernacionalista. Y para ello, vieja receta, nada mejor que recurrir a las amenazas y enemigos exteriores, reales e imaginarios, para sostener una política exterior piadosamente llamada “asertiva” y que es en realidad puramente agresiva. Ser un actor regional relevante no es en sí mismo incompatible con la aspiración europea; pero sí lo es hacerlo con unos actos y unos modos desde luego muy lejos, no ya de los estándares europeos, sino de los meros estándares diplomáticos.

Por todo ello y muchas más cosas que tienen que ver con las cuestiones de derechos y libertades y Estado de Derecho, creo que estamos legitimados para pedirle a Turquía que reexamine la sinceridad de su apuesta europea, tal es la extensión y profundidad de la brecha. Y a hacerlo nosotros también. Incluso con clara conciencia de que la única manera de ayudar efectivamente a esa sufrida parte de la sociedad turca democrática y proeuropea es precisamente usando las herramientas que nos da el proceso de accesión y las obligaciones asociadas a la candidatura.

Si no, en realidad estaremos en un juego de espejos en el que el objetivo de la candidatura no es el teórico de llegar a ser miembro, sino que es el de una candidatura eterna, porque este precario equilibrio es funcional para ambas partes e ir un paso más allá no lo sería. Y no está la Unión para raciones adicionales de cinismo.

GÜNTER SEUFERT | Director del Centre for Applied Turkey Studies (CATS) del Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP, Berlín). @SWPBerlin

Hasta hace unos siete años, Turquía era, hasta cierto punto, un objeto de la política europea. En el marco del proceso de adhesión, la UE orientó su política a estabilizar económicamente a Turquía y transformarla políticamente; es decir, democratizarla. Hoy Turquía está en pie de igualdad con la UE y sus Estados miembros, y para algunos de ellos es un desafío en términos de política de seguridad. En el Mediterráneo oriental, esto se aplica a Grecia y Chipre; en el norte de África, a Francia; en la OTAN, a Polonia; y en materia de migración y lucha contra el terrorismo, a Alemania. Las razones de este cambio son el estancamiento en el proceso de adhesión, la disminución del poder de integración de la UE y el colapso de los estados de Oriente Próximo y el Norte de África, que ha convertido a Turquía en la potencia regional.

El nuevo equilibrio de poder entre la UE y Turquía exige nuevas prioridades en la política europea hacia Ankara. La búsqueda de intereses económicos y de seguridad está reemplazando la política normativa. En lugar de dictar normas, la Unión debe ahora negociar con Ankara, como lo hace con todos los demás socios. Tiene que hacer ofertas, y advertir de las consecuencias negativas si dichas ofertas son rechazadas. La reciente decisión del Consejo Europeo de ofrecer a Turquía una agenda positiva consistente en una unión aduanera modernizada y un avance hacia la exención de visados, mientras amenaza a Ankara con sanciones en caso de que continúe con su política de confrontación, muestra las nuevas condiciones de la relación bilateral. La UE debe, por tanto, separar la modernización de la unión aduanera del proceso de adhesión y tratar de ganar algo de influencia utilizando los intereses económicos de Turquía.

EDUARD SOLER I LECHA | Investigador sénior de Cidob. @solerlecha

Turquía está probando dónde están los límites de la UE. Así, muchas de las decisiones que Turquía ha tomado en los últimos años y de la narrativa que emplea la sitúan en línea de colisión con la Unión. Esta tiene que decidir si quiere afrontar la posibilidad de tener a Turquía como rival. Y si la respuesta es negativa hay que hacer llegar el mensaje a Ankara de que a ellos les conviene aún menos. Solo desde el convencimiento de que a ambas partes les interesa que a la otra las cosas le vayan razonablemente bien, se conseguirá recrear un mínimo de confianza. Y hay bases para hacerlo: la gran interdependencia económica y de seguridad, y también unos lazos humanos muy densos. Ambas partes deben hablar claro, pero hacerlo sobre la base de evidencias, reconociendo que los sentimientos son importantes, pero sin dejarse arrastrar por ellos. Y hacerlo con discreción. Sin entrar aquí en los deberes que tiene que hacer Turquía, que son muchos, en la UE hay que esforzarse en entender las causas de la desconfianza turca, bien extendida más allá de su presidente y del partido gobernante. Hay que evitar la tentación de usar Turquía como herramienta en política doméstica. Y, sobre todo, la Unión tiene que aparecer como un actor fuerte y firme y por eso es importante rechazar una relación estrictamente transaccional y lanzar amenazas salvo que se esté en disposición de cumplirlas. De hacerlo, se proyectaría una imagen de debilidad que en nada ayudará a salir de este callejón sin salida.

ILKE TOYGÜR | Analista de Asuntos Europeos en el Instituto Elcano y CATS Fellow, Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP, Berlín). @ilketoygur

Las conclusiones del Consejo Europeo de este mes han demostrado de manera muy clara que habrá una relación aún más transaccional entre Turquía y la UE. Desde la Declaración UE-Turquía para los refugiados de 2016, esta era ya la forma habitual de cooperación, a pesar de que incluso entonces existía la intención de incluir de alguna manera la condicionalidad. En esta ocasión, en las conclusiones del Consejo Europeo no ha habido referencias a las negociaciones de adhesión ni a la actual situación interna de Turquía, ni se ha mencionado el retroceso democrático o al Estado de Derecho en dicho país.

Lo que estamos viendo ahora mismo es la búsqueda de un nuevo marco para definir la relación, viendo que la política de adhesión –una de las mejores herramientas de política exterior de la UE– en el caso de Turquía no está funcionando.

El problema es cómo tener cerca a Turquía, aliado de la OTAN, país vecino y candidato a la adhesión. En estos momentos, la modernización de la Unión Aduanera, el diálogo de alto nivel y la cooperación en temas migratorios (más allá del comercio, la energía y la lucha contra el terrorismo) son los posibles puntos positivos en la agenda. La pregunta es cómo tener una relación estable con este país basada tanto en intereses como en valores. Estamos todavía en la búsqueda de la respuesta y la voluntad política para seguir adelante.

IDOIA VILLANUEVA RUIZ | Eurodiputada de la Izquierda Unitaria Europea (GUE/NGL) y Responsable Internacional de Podemos. @IdoiaVR

Llevo discutiendo sobre la relación europea con Turquía desde la crisis del refugio en 2015 hasta ahora, con las tensiones en el Mediterráneo Oriental y su papel en conflictos como el de Nagorno-Karabaj.  En todos los casos, Ankara es utilizada por la extrema derecha europea para justificar la subcontratación y cierre de fronteras.

Apostamos por una relación privilegiada con Turquía, basada no solo en el volumen de intercambios comerciales sino en el respeto a los derechos humanos, las libertades civiles y el Estado de derecho. Sin olvidar tanto que Turquía es un país diverso, plural y con una sociedad civil muy activa, como que exigimos el respeto a los derechos de las poblaciones kurdas en el país.

A corto plazo, necesitamos una acción coordinada e integral de las políticas exteriores de cada país y de la UE en Libia, Siria y Chipre. Con un tono firme pero dialogado, basado en el derecho internacional en el caso de las prospecciones petrolíferas. Y con otra política migratoria, fundamentada en el derecho, que además quitaría un elemento de presión a la relación. Es algo fundamental que ya señalé cuando visité el campo de Moria, que nos exige la sociedad civil y que va a ser una línea prioritaria en nuestros trabajos para que el borrador de Pacto Europeo sea realmente un pacto y no una imposición de Visegrado. Que trate realmente sobre migración y asilo, no sobre control de fronteras.

No solo es Turquía. Necesitamos replantear toda la política de vecindad europea. 25 años después del proceso de Barcelona y 17 después de las Políticas de Vecindad, cada vez hay más conflictos en nuestras fronteras. Necesitamos un abordaje distinto con seguridad humana, transición ecológica, medidas en favor de las mujeres, cultura de paz frente a los conflictos y un desarrollo económico más igualitario.