Agenda Exterior: Rusia y la UE

La relación entre Bruselas y Moscú atraviesa horas bajas tras la aprobación, el 22 de febrero, de una nueva ronda de sanciones europeas, resultado, a su vez, de la tensa visita del alto representante, Josep Borrell, a principios de mes. Aunque Ursula von der Leyen prometió presidir sobre una Comisión Europea “geopolítica”, parece constantemente presionada por la divergencia entre sus Estados miembros: Polonia y los bálticos son partidarios de una línea más intransigente frente a Rusia, en tanto que países como Alemania, Francia e Italia son más partidarios de contemporizar. Preguntamos a diferentes expertos sobre las posibilidades de que la Unión Europea desarrolle una línea de acción propia en este contexto.

¿Tiene espacio la UE para desarrollar una política exterior propia con Rusia?

ALENA EPIFANOVA | Russian political analyst, German Council on Foreign Relations (DGAP). @AlenaEpifanova_

Las sanciones aprobadas recientemente y la propuesta de un enfoque de tres frentes subrayan la limitada caja de herramientas de política exterior de la UE con respecto a Rusia. En términos de sanciones, existe al menos un terreno común entre los Estados miembros. Como no hay indicios de cambios en la política interior y exterior de Rusia, la Unión deberá decidir si se adhiere a las sanciones simbólicas, que no afectan al régimen pero son fáciles de adoptar. Una respuesta más contundente serían las sanciones al sector financiero o energético rusos y una persecución del blanqueo de capitales de los representantes del Kremlin dentro de la UE. Sin embargo, no existe una voluntad común en la Unión para hacerlo.

Antes de comprometerse con Rusia en cuestiones globales, la UE debería formular claramente sus intereses. Se necesita un consenso entre los 27 países desde el principio, así como firmeza y un enfoque unificado en caso de infracciones por parte de Rusia. La prioridad de los intereses comunes de la UE en lugar de los beneficios económicos y políticos de los Estados miembros individuales al tratar con Moscú podría desarmar los intentos del Kremlin de aumentar su presión sobre la Unión.  Al mismo tiempo, los europeos pueden comprometerse con la sociedad rusa. La liberalización del régimen de visados para los jóvenes rusos contrarrestaría la narrativa antioccidental del Kremlin y permitiría a los europeos comprender mejor a la generación futura de Rusia.

RUTH FERRERO-TURRIÓN | Profesora de Ciencias Políticas en la Universidad Complutense de Madrid. @RFT2

La nueva Comisión proponía un cambio de rumbo en la orientación de su política exterior. De ser el poder regulatorio por excelencia a ser una potencia geopolítica, en palabras de von der Leyen y Borrell. Esta propuesta llegaba en un momento de profundos cambios en la política global, con la emergencia imparable de China. En ese contexto, la UE y Rusia quedaban fuera de juego del tablero mundial.

La visita de Borrell a Moscú ha tenido lugar en un momento en el que las relaciones con Rusia se encontraban en sus horas más bajas desde la crisis en Ucrania. Por un lado, Rusia reivindicaba su papel en el mundo como gran potencia; por otro, la UE le negaba el pan y la sal, subestimando su capacidad de actuación en los territorios que componen su vecindad oriental.

Más allá de remontarnos a episodios históricos sobre la ¿traición? o no de Occidente a Rusia con el tan traído y llevado tema de la ampliación de la OTAN, lo cierto es que la UE ha querido ampliar su margen de actuación, exportando normatividad y regulación –y, por tanto, influencia– hacia territorios que Rusia considera de su exclusiva competencia. Y es ahí donde han colisionado sus intereses. Las apelaciones a la autonomía estratégica europea, por otra parte, mostraban la intención de no depender de su socio americano en materia de política exterior durante la presidencia de Trump. Está por ver si esto continuará con el mandato de Biden y su intención de retomar las relaciones euroatlánticas.

En este marco hay que situar a las relaciones entre Bruselas y Moscú. Parece incuestionable que la UE tiene la necesidad de pensar estratégicamente sus relaciones con Rusia. Para ello los 27 han de ponerse de acuerdo en el tipo de relaciones que quieren establecer: cooperativas o de confrontación. Rusia, por más que algunos se empeñen, va a seguir estando en la frontera europea y, por tanto, no se puede evitar el adoptar una posición en relación con ella.

Uno de los principales errores de la UE ha sido subestimar a su vecino. Con los vecinos se discute, se negocia, se coopera y se pelea uno, pero siempre conociendo cuales pueden ser los escenarios del día después de tomar una decisión. La UE sí tiene margen, y tiene la necesidad imperiosa de tomar una decisión sobre cómo será las relaciones con su vecino. Pero sean cuales sean, también tiene que conocer cuáles serán sus consecuencias.

ANDREI KOLESNIKOV | Investigador senior y director del programa de Política Interna Rusa e Instituciones Políticas en el Centro Carnegie de Moscú. @AndrKolesnikov

Las herramientas para influir en Rusia en ausencia de buena voluntad para negociar de manera sustancial y abandonar el lenguaje del odio son extremadamente limitadas. Estas herramientas se limitan a las sanciones, principalmente sanciones personales. Cualquier sanción de otro tipo podría ser económicamente perjudicial para el ciudadano ruso medio o irritar a las autoridades rusas hasta tal punto que podrían empezar a vengarse de Occidente aumentando la presión sobre la sociedad civil rusa, endureciendo la legislación restrictiva.

Cualquier movimiento de Occidente que pudiera interpretarse como poco amistoso se utiliza para la propaganda interna de Rusia: “Occidente sigue atacándonos, los servicios secretos occidentales están detrás de Navalny, la ley sobre agentes extranjeros es necesaria para evitar la influencia occidental”. Aunque esto ya no moviliza a la población a unirse alrededor de la bandera, el ciudadano ruso medio está convencido de la malevolencia de Occidente en general y de Europa en particular. (Debido al caso de Alexéi Navalni, el enfoque se ha desplazado a Europa, no a Estados Unidos.)

Lo más importante que la UE puede hacer es permanecer abierta a los ciudadanos rusos de a pie. Y más importante incluso es estar abierto a los jóvenes que viajan o que van a cursar estudios superiores en las universidades europeas.

JOSH SHIFRINSON | Profesor en la Pardee School of Global Studies en la Universidad de Boston. @shifrinson

La Unión Europea tiene una ventana de oportunidad para adoptar una posición independiente frente a Rusia. Hay varios factores que impulsan esto. En primer lugar, Estados Unidos –que de otro modo trataría de vincular una política de la UE a la propia visión de la OTAN respecto a Rusia– sigue centrado en los acontecimientos internos y en los de Asia. En segundo lugar, la propia administración Biden es nueva en la escena; aunque muchos de sus dirigentes tienen una profunda experiencia en cuestiones de seguridad europea, les llevará tiempo confirmarse en el cargo y adaptar la política estadounidense. En tercer lugar, con el Brexit cada vez más resuelto, el propio cisma interno de la UE se está resolviendo. Por último, y tal vez lo más importante, la visita de Josep Borrell ha dado poder a los que buscan una línea más dura con Rusia en relación con los que buscan un compromiso; al mismo tiempo, los dirigentes políticos rusos han indicado que ellos mismos no se toman en serio las negociaciones.

Todas estas tendencias contribuirán a la vez a fomentar un mayor grado de unidad de la UE y a crear una oportunidad para la acción de la UE. Sin duda, la UE también se enfrenta a una ventana relativamente estrecha para actuar. A medida que la pandemia se vaya controlando, el gobierno de Biden vaya tomando forma y las repercusiones de la visita de Borrell desaparezcan, la oportunidad de actuar de forma independiente se irá reduciendo. Sin embargo, incluso entonces deberíamos esperar ver un mayor grado de cohesión de la UE en la política sobre Rusia que en tiempos pasados: independiente o no, es poco probable que las relaciones UE-Rusia se restablezcan pronto.

ANDREY MAKARYCHEV  | Profesor de Política Regional en la Universidad de Tartu (Estonia).

De hecho, Rusia es uno de los pocos ámbitos de política exterior en los que la UE tiene un enfoque común. Las sanciones contra Rusia introducidas después de la anexión de Crimea y la guerra en el Donbás dan fe de ello. Esta coherencia institucional sitúa al Kremlin en una posición de desventaja: Moscú sabe que incluso los gobiernos europeos más favorables a Rusia votan a favor de sanciones cuando se trata del cumplimiento de una política compartida de toda la Unión. En este sentido, las normas sí importan, ya que hasta los políticos más iliberales de Europa comprenden la diferencia entre la identidad conservadora y la represión física contra los opositores, acompañada de fraude electoral.

En algunas esferas, esto podría tener efectos prácticos: por ejemplo, un enfoque común en toda la UE para aceptar la vacuna rusa después de su certificación por la Agencia Europea del Medicamento.

Esta política común deja menos espacio a las diplomacias nacionales, lo que podría ser un tema delicado para los países que comparten frontera con Rusia. Como sabemos, el ministro de Asuntos Exteriores de Finlandia visitó San Petersburgo a pesar del fracaso de Borrell en Moscú unos días antes. Y el gobierno de Estonia ha demostrado su voluntad de reiniciar las negociaciones con Moscú sobre el tratado fronterizo bilateral. Quizá algunos de estos países podrían obtener una bonificación política por parte de Rusia por su compromiso pragmático, pero es poco probable que esto rompa la actual solidaridad de la UE en cuestiones normativas.

MIRA MILOSEVICH-JUARISTI | Investigadora principal para Rusia & Eurasia, Real Instituto Elcano. @MiraMilosevich1

Existen opciones, pero no está claro que haya voluntad política para desarrollarlas. Los países miembros de la UE comparten valores democráticos, la moneda, los intereses económicos, la Alianza Atlántica, pero no los intereses nacionales que moldean la política exterior de cada país.

Desde 2016, la UE posee un cuadro operativo (los cinco principios para las relaciones entre la Unión y Rusia), pero no una política efectiva común ni una estrategia clara que encarrile la respuesta a la cuestión de relación a mantener con Moscú. Esta deficiencia supone una de las mayores debilidades de la UE, y contrasta con la claridad estratégica de Rusia, que prefiere relaciones bilaterales con los países miembros que considera más importantes –Alemania, Francia, Italia, Hungría– a las relaciones institucionales con la Unión, a la que ve como el caballo de Troya de EEUU.

Cualquier proyecto de política exterior de la UE hacia Rusia chocará con la dificultad de reconciliar la estrategia económica de Alemania, la idea geopolítica de Francia (según la cual, necesitamos a Rusia como un contrapeso a China) y la experiencia histórica de los países Bálticos y Polonia. Por tanto, cualquier opción real (consensuada) y realista (que pase por la renuncia a las expectativas de que Rusia sea un país democrático, al menos a medio plazo) para una verdadera política exterior exigiría, por parte de la UE, convertir sus recursos instrumentales en una estrategia propiamente dicha. En otras palabras, requeriría descartar las exigencias maximalistas, tratar a Rusia como un vecino incómodo –“conllevarlo”, en el sentido orteguiano– y contenerlo, sin esperar su apaciguamiento y sin renunciar a defender los derechos humanos, valores e intereses propios.

NICOLÁS DE PEDRO | Jefe de investigación e investigador senior en The Institute for Statecraft (Londres). @nicolasdepedro

Las opciones de una política común de la UE hacia Rusia son todas o ninguna, en función de si se abordan o no los errores y problemas de fondo que lastran esta política desde hace, al menos, dos décadas. En primer lugar, el elemento que más debilita la posición de la UE en su relación con Rusia es la falta de acuerdo entre los propios Estados miembros y sus iniciativas bilaterales con Moscú que, con excesiva frecuencia, erosionan las de la propia Unión. La posición del alto representante queda muy debilitada frente a una diplomacia agresiva como la rusa cuando, por ejemplo, tras una infortunada visita a Moscú, desde Berlín y París se lanzan respectivamente mensajes de respaldo al Nord Stream 2 –un proyecto que atenta contra la seguridad energética y estabilidad estratégica europea– o de alerta frente a una posible nueva guerra fría. Ambos mensajes recompensan la actitud rusa y son un incentivo para perseguir con más convicción si cabe el debilitamiento de la UE. En esta partida, el Kremlin se juega mucho menos de lo que se suele creer. El comercio, las inversiones, etcétera siguen su curso normal, y son los propios Estados miembros quienes se aseguran de que sea así. Moscú afronta de este modo una batalla simbólica con pocos riesgos, pero muchos beneficios.

En segundo lugar, y relacionado con esto, es imperativo que la UE y sus Estados reformulen su acercamiento a Rusia, que parte de un análisis y premisas equivocadas y que suele ignorar un aspecto crucial como es el Kremlin. No se trata de repetir la propaganda victimista del Kremlin –como suelen hacer los simpatizantes europeos de Putin y su régimen– sino de comprender las percepciones e intereses del núcleo dirigente del Kremlin y su proceso de pensamiento estratégico. Sin eso, la política europea hacia Rusia se seguirá diseñando y ejecutando con una brújula desimantada.

SORAYA RODRÍGUEZ | Eurodiputada de Renew Europe en la delegación europea de Ciudadanos. @sorayarr_

La evidencia de que la gestión de la relación con Rusia representa un reto estratégico clave para la UE no es un secreto para nadie ni tampoco algo novedoso. El reciente viaje de Borrell ha servido a los Estados miembros para constatar la enorme brecha existente con el gobierno ruso. Hay espacio para una política exterior, pero las relaciones con Rusia presentan para la UE, al menos, una doble dificultad.

Por un lado, la dificultad propia de la Política Exterior y de Seguridad Común, que sigue teniendo un carácter intergubernamental pese a los avances introducidos en Lisboa –como es la propia figura del alto representante con las competencias actuales–. La política exterior europea sigue siendo eminentemente soberanía. Avanzar en la utilización de herramientas previstas por los tratados, como la mayoría cualificada en ciertos aspectos de la política exterior, nos permitirían desarrollar no solo en eficacia, sino unidad y coherencia. Para evitar vetos, deberemos incentivar el consenso.

La segunda dificultad radica en la dependencia económica –y principalmente energética– con respecto a Rusia. Esta es una realidad indiscutible. Ahora el foco está en el Nord Stream 2 pero, con o sin él, la dependencia del gas ruso permanecerá. Además Rusia es un actor indispensable en numerosos frentes globales: desde Siria, pasando por el Ártico y hasta el ámbito nuclear. La UE –y no solo sus Estados miembros– también lo es para Rusia, lo que nos obliga a concertar posiciones.

Como hemos dicho en muchas ocasiones, no podemos caer en un eterno falso dilema entre intereses y valores. Nuestros valores han de ser nuestros principales intereses. Hay espacio para una política exterior propia porque así necesitamos que sea. A medida que las relaciones diplomáticas entre la UE y Rusia se hacen más difíciles, resulta aún más vital mantener otros canales de comunicación abiertos: seguir al lado de la sociedad civil será nuestro primer paso.

RUBÉN RUIZ RAMAS | Vicedecano de Relaciones Internacionales en la UNED y coautor de La Unión Europea y Rusia cara a cara (Tirant lo Blanch, 2019). 

Desde la guerra ruso-georgiana en 2008, cada cierto tiempo se nos pregunta si es posible recomponer las relaciones entre Rusia y la UE, acompañando la cuestión con la coletilla de que están en sus horas más bajas desde la desintegración de la URSS. En mi última participación en este foro comentaba que el de Borrell podía ser el perfil adecuado para reconducir estas relaciones; pero dudaba si en ese esfuerzo el catalán iba a enfrentar más obstáculos dentro o fuera de la UE.

Vladímir Putin y Serguéi Lavrov no han variado un ápice el enfoque de confrontación y desconfianza en el que están, parece, cómodamente instalados. Prefieren no pasar por la UE a la hora de hablar con “Europa”, y los europeos se lo ponen fácil. Dicho lo cual, a juzgar por la furibunda solicitud de dimisión a Borrell, acompañada de una prefabricada narrativa de la humillación, aquella duda se mantiene intacta. Es el fin de la “autonomía estratégica”, exclaman los críticos, como si hubiera habido un principio. Con Biden no hay excusa para regresar al atlantismo, sugieren, haciendo bueno, es de suponer, el rol diplomático de la UE en la crisis de Ucrania, bajo comandancia del mismo Biden. Qué tiempos aquellos.

Seamos justos: el mayor problema para Borrell en su gestión del asunto ruso no son los atlantistas irredentos, que sí, ponen de manifiesto la ausencia de una posición común en la UE, dificultando establecer objetivos políticos de modo estratégico. La discordancia es consustancial a los marcos de gobernanza plurales. Los obstáculos principales son otros dos: el competencial, pues Borrell no puede mentar a Lavrov el Nord Stream 2 para negociar nada; y Merkel, que renuncia poner en segundo plano los intereses de Alemania en una década crítica para la construcción de la política exterior de la UE. Por último, la renovación e imposición de nuevas sanciones a Rusia por el caso Navalni tienen una lectura preferente interior. La UE escenifica su consenso de mínimos en torno a los valores en tiempos de la “Comisión Geopolítica”. Reputación e intereses rusos se verán afectados, pero no variará ni una sola de las decisiones políticas del Kremlin.

SUSAN STEWART | Directora de investigación en la división de Europa del Este y Eurasia en el German Institute for International and Security Affairs (SWP).

En teoría, la UE tiene muchas opciones. Puede imponer sanciones mucho más severas a Rusia, permitir que los jóvenes rusos entren en la UE sin visado, aumentar el apoyo a los actores de la sociedad civil rusa y abordar de manera contundente problemas como el lavado de dinero y la desinformación que se originan en Rusia. Además, puede tomar medidas para fortalecer la relación con los países de la Asociación Oriental, en particular en el ámbito de la seguridad. Incluso las iniciativas para reforzar la resiliencia de la UE, como el mecanismos para evitar el socavamiento del Estado de Derecho en los Estados miembros, tienen efectos indirectos en la relación con Rusia.

En la práctica, los intereses políticos y económicos divergentes de los países de la Unión han impedido que surja un enfoque eficaz hacia Rusia. La unidad de la UE en materia de sanciones desde 2014 ha sido una señal extremadamente importante, pero las sanciones son un instrumento, no una política. El impulso actual para redefinir la política sobre Rusia debido al caso Navalni es bienvenido, pero es poco probable que resulte en un cambio significativo, ya que persisten las diferencias en los intereses de los Estados miembros. Por tanto, un enfoque que involucre a coaliciones de países de la UE que persigan algunas de las opciones mencionadas anteriormente parece ser la mejor apuesta por el momento. De cara al futuro, la UE debería crear un grupo de trabajo para el momento en que surja una nueva ventana de oportunidad en Rusia. Esto sucederá finalmente, y entonces será necesario actuar con rapidez y decisión para sentar las bases de una evolución más positiva de la relación UE-Rusia.

JOSÉ IGNACIO TORREBLANCA | Director de la oficina de Madrid de ECFR. 

Pese a las desavenencias, la UE ya ha dado muchos pasos positivos en la elaboración de una política común hacia Rusia. Si miramos los intercambios comerciales y energéticos, la política de visados, la cooperación en la cuestión del acuerdo nuclear con Irán o las sanciones en vigor hacia Rusia en relación a la anexión de Crimea, la desestabilización de Ucrania o la condena del envenenamiento y encarcelamiento de Navalni, veremos suficientes elementos de “comunalidad” en esa política.

No obstante, esos elementos distan de configurar una política común. Y ello se debe en gran parte a que la UE emplea demasiado tiempo en organizar sus diferencias internas y armonizar las visiones discrepantes entre París y Berlín, que se resisten a ceder el liderazgo de esa política al alto representante, y la desconexión de los socios de Europa Central y Oriental, siempre sospechosos de los motivos e intenciones del eje franco-alemán y temerosos de un debilitamiento de la OTAN. Superar esas desavenencias requeriría trabajar más y mejor en la vecindad oriental, aunando esfuerzos con la OTAN y la nueva administración estadounidense. Ello pasa por emplear más tiempo en definir sus intereses respecto a Rusia y menos en el (falso) debate entre dialogar o no dialogar, pues el diálogo es un medio para transmitir esos intereses y negociar las diferencias, no para ocultarlos.