Agenda Exterior: OTAN y autonomía estratégica europea

SVEN BISCOP | Director del Programa de Europa en el Mundo en el Instituto Egmont (Bélgica).

La decisión estratégica clave sobre Ucrania fue el ofrecimiento por parte de la UE, en 2014, de una asociación muy estrecha, y pagar un precio por ello en términos de apoyo contra Rusia, así como la adopción de sanciones contra esta última. Esa decisión correspondía a los europeos (no a EEUU) y solo podían haberla tomado a través de la UE (no de la OTAN). Todo lo demás deriva de esa decisión original: las sanciones de la UE, la disuasión de la OTAN, la diplomacia de la Unión y de sus Estados miembros, la diplomacia estadounidense… Además, la renovada centralidad de la disuasión y la defensa de la OTAN no debería ocultar el hecho de que la Alianza existe para defender no solo el territorio, sino también el sistema político y el modo de vida que los aliados han construido. Para 21 miembros europeos (pronto 23, una vez que se incorporen Finlandia y Suecia) eso significa, en la práctica, la UE. La realidad es que la OTAN es un instrumento, mientras que la UE, como Unión supranacional de Estados, es un actor. En el caso de Ucrania, la Alianza actúa claramente dentro del marco estratégico definido por la Unión, en estrecha colaboración con EEUU. La única razón por la que la UE parece tener menos protagonismo del que en realidad tiene es porque demasiados dirigentes políticos, funcionarios y observadores siguen pensando (o quieren pensar) que es al revés…

JORGE DOMECQ | Vicepresidente, director de Relaciones Institucionales España y consejero de Estrategia en Airbus.

Con la guerra en Ucrania, la UE y la OTAN han tenido que trabajar más juntas y coordinar aún más sus acciones. Véase el envío de material militar a Ucrania, la cooperación en el ámbito de la defensa con este país y, en último caso, la preparación de la defensa de nuestras fronteras y sociedades. Al mismo tiempo, la guerra ha puesto en evidencia que la UE no puede hoy por hoy hacerse cargo de la defensa de sus Estados miembros, lo que ha llevado a Finlandia y a Suecia a pedir su ingreso en la OTAN. Por su parte, EEUU ha renovado su fe atlántica, su compromiso de defensa con Europa, encarnado en el vínculo transatlántico que en los últimos años (por Donald Trump, pero también por Barack Obama) se ha visto debilitado, cuando no cuestionado. A cambio, Washington ha pedido a Europa (la UE, pero también Reino Unido) que se alinee en la política de sanciones hacia Rusia, que acelere el incremento de la inversión en defensa y que adopte una postura cuanto menos vigilante en su política comercial, de inversiones y tecnológica hacia el otro polo mundial de poder, China.

La renovación de la OTAN, proceso comenzado tras el fin de la guerra fría y que sigue abierto, pasa por una reedición del vínculo transatlántico con un importante trasfondo transaccional: compromiso defensivo de EEUU a cambio de alineamiento hacia Rusia, China e incremento del gasto de defensa en todos los países aliados. Esto será el núcleo del pacto que probablemente salga de la cumbre de la OTAN en Madrid del 29 y 30 junio. Evidentemente, este vínculo transatlántico refundado corre el riesgo de reducir el margen de maniobra de la UE a nivel geopolítico, al determinar su lugar en el escenario internacional, en particular hacia China.

La guerra de Ucrania ha llevado también a la UE a una mayor dependencia de EEUU en suministros energéticos y de materias primas estratégicas. Por último, si el incremento de los presupuestos de defensa en Europa se hace de manera excesivamente rápida y sin coordinar puede acabar convirtiéndose en un movimiento letal para la industria de defensa europea, muy fragmentada y sin capacidades para un incremento rápido de producción y desarrollo a la altura del imprevisto crecimiento de la inversión en defensa.

La renovación de la OTAN solo dejará lugar al desarrollo de una verdadera autonomía estratégica de la UE (más allá de la puramente militar) si no intenta apuntalar una supremacía absoluta de EEUU en detrimento de una UE más integrada, verdadero socio geopolítico y con una fuerte capacidad tecnológica e industrial para enfrentar los retos futuros de seguridad y defensa en nuestro continente.

DANIEL FIOTT | Editor de Seguridad y Defensa en el Instituto de Estudios de Seguridad de la UE (EUISS). @DanielFiott

La vuelta a la defensa colectiva en Europa ha provocado, como era de esperar, una revitalización de la alianza de la OTAN. No solo Finlandia y Suecia están llamando a la puerta de la OTAN, sino que la huella militar de la alianza en el este de Europa ha aumentado tras la brutal guerra de Rusia contra Ucrania. Washington ha reforzado ciertamente su presencia militar en Europa, y está haciendo considerables esfuerzos para ayudar a Ucrania. Sin embargo, la realidad es que EEUU no quiere que su legítima atención a China se vea frustrada por la guerra en Europa. Para la OTAN, esto significa necesariamente centrarse en las tareas principales de la Alianza, pero ¿dónde deja esto a la UE? ¿Acaso la Unión, más que la OTAN, está ahora en situación de “muerte cerebral”? En las últimas semanas, los europeos han hecho gala de una mezcla de resultados en cuanto a la superación de las dependencias energéticas o la producción de reservas propias de equipo militar. Washington parece, una vez más, el único actor que puede defender a Europa de forma realista. Sin embargo, los informes sobre la muerte de la autonomía estratégica de la UE son quizá muy exagerados. No se puede afirmar que una Unión más fuerte signifique una OTAN más fuerte, si no se aplica igualmente a la inversa. La renovación de la Alianza consiste más bien en una reorientación de las mentes europeas, de la que la UE forma parte y, en algunas áreas, lidera. Puede que en el futuro reciba otros nombres, pero la autonomía ha llegado para quedarse, sobre todo porque significa que los europeos hacen más por su propia defensa, incluso cuando no quieren hacerlo.

RAFAEL LOSS | Coordinador de Proyectos de Data Paneuropeos en el European Council on Foreign Relations (ECFR). @_RafaelLoss

Para dar sentido a la pregunta hay que darle la vuelta: ¿puede la OTAN seguir “en el ajo” durante las próximas décadas sin una mayor autonomía estratégica europea? Yo creo que no.

La invasión rusa de Ucrania ha hecho que la OTAN adquiera una nueva relevancia y ha puesto de manifiesto la debilidad de la UE como actor de la defensa. EEUU, Reino Unido y los países de Europa del Este han liderado la respuesta occidental para suministrar a Ucrania armas, municiones y otras ayudas militares. Suecia y Finlandia están en camino de unirse a la Alianza a pesar de ser miembros de la UE, que tiene su propia cláusula de defensa mutua, la cual, evidentemente, no parece ser suficiente. Mientras tanto, Francia y Alemania han sido noticia por su pasado de errores –el intento del presidente francés, Emmanuel Macron, de crear con Moscú una “arquitectura de confianza y seguridad” sin contar con los socios de Europa del Este y la decisión de Berlín de construir el gasoducto Nord Stream 2 un año después de que Rusia atacara por primera vez Ucrania y se anexionara Crimea, respectivamente– y su falta de liderazgo en la crisis actual. Dicha falta de liderazgo hace que pocos quieran confiar a París y Berlín la autonomía estratégica de Europa.

Pero una UE sin autonomía estratégica que no puede defenderse de Rusia por sí misma no es un socio atractivo para Washington, con China presionando al mismo tiempo. Tampoco la UE sería capaz de capear otro presidente estadounidense trumpiano. Corresponde a París y a Berlín aprender de la experiencia estadounidense en los primeros años de la guerra fría y convertirse en auténticos proveedores de seguridad para Europa, y hacer de la UE un socio más capaz para EEUU.

RICARDO MARTÍ FLUXÁ | presidente de la Asociación Española de Empresas Tecnológicas de Defensa, Seguridad, Aeronáutica y Espacio (TEDAE). @TedaeEs

Aunque todavía no conocemos sus detalles, el concepto estratégico de la Alianza que se aprobará en Madrid previsiblemente mantendrá su visión en cuanto a defensa colectiva y colaboración entre sus miembros.

El contexto actual refuerza el valor de mantener el vínculo transatlántico para hacer frente a las nuevas amenazas y a revisar el reparto de cargas entre los miembros de la OTAN, tanto en términos económicos como en capacidades operativas. Se trata de unos principios que superan la coyuntura actual y que deben mirarse a largo plazo.

La UE lleva incidiendo desde hace años en la necesidad de reforzar sus capacidades en materia de seguridad y defensa para disponer de mayor autonomía estratégica. El concepto afecta a cuestiones de carácter geoeconómico, como el suministro de energía o la problemática en torno a componentes electrónicos. Sin embargo, cobra más valor en materia de defensa y en términos de capacidades tecnológicas, industriales y militares puesto que Europa debe ampliar sus opciones estratégicas.

La potenciación de las capacidades de los países miembros ha sido una reclamación tradicional en foros OTAN. En ese sentido, el marco político colaborativo establecido por la UE no debe verse como un elemento de competición entre socios sino como un camino de doble vía para reforzar y complementar las capacidades aliadas y responder a los desafíos actuales y futuros, manteniendo un marco de cooperación que permita priorizar y asignar responsabilidades en función de las necesidades que imponga cada situación.

Una mayor autonomía estratégica de la UE irá también en beneficio de una OTAN renovada, puesto que ambas organizaciones dispondrán de mejores opciones de respuesta estratégica, sin perjuicio de los acuerdos de cooperación que puedan establecer entre sí los países miembros.

ÁLVARO RENEDO ZALBA  | Diplomático y doctor en Seguridad Internacional por la UNED y European Doctoral School on the Common Security and Defence Policy (European Security and Defence College, European External Action Service). 

A raíz de la guerra en Ucrania se están adoptando decisiones históricas para renovar la OTAN (entre ellas, las anunciadas adhesiones de Finlandia y Suecia y las contribuciones nacionales reforzadas) y desarrollar la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de la UE (como la aprobación de la Brújula Estratégica y el Defence-EU, plan que atribuiría a la Comisión un papel de coordinación de inversiones en la industria militar a través del presupuesto de la UE).

Sería deseable que ambas dinámicas –renovación de la OTAN y el desarrollo de la PCSD– confluyesen de manera efectiva. A tal efecto, podría explorarse la viabilidad de pasarelas decisorias y operativas entre la OTAN y la PCSD, a fin de: favorecer la eficiencia y evitar solapamientos; alcanzar a un reparto equilibrado de cargas (burden sharing), y fomentar la autonomía estratégica de la UE, entendida como la capacidad de intervenir para salvaguardar los intereses europeos en zonas de importancia clave (su vecindad geográfica), cuando no exista voluntad de EEUU de intervenir. El objetivo general debería ser favorecer sinergias entre la OTAN y la PCSD, que –lanzando una mirada al futuro– pudieran permitir plantear la creación de un pilar europeo dentro de la OTAN, sobre la base del precedente histórico de la Identidad Europea de Seguridad y Defensa y su lema “separable pero no separado”.

Si la historia siguiese este curso, la renovación en curso de la OTAN no solo sería compatible con la autonomía estratégica de la UE, sino que además podría contribuir a reforzarla.

LUIS SIMÓN | Director de la Oficina del Real Instituto Elcano en Bruselas e investigador principal, y profesor de Relaciones Internacionales en la Vrije Universiteit Brussel. @LuisSimn

La crisis de Ucrania ha puesto de manifiesto la importancia de la OTAN y de EEUU para Europa, recordándonos que la arquitectura geopolítica y de seguridad europea descansa en última instancia sobre la disuasión.

Si bien la atención estratégica de EEUU está ahora centrada en Ucrania, la tendencia es priorizar Asia y la disuasión con China. Esto incentivará a los europeos a dedicar un mayor esfuerzo en defensa, sobre todo a la hora de garantizar la seguridad de Europa y de su vecindario. Los europeos están llamados a desempeñar un papel destacado en el vecindario sur, sobre todo en tareas relacionadas con la estabilización, la lucha contra el terrorismo y el desarrollo de capacidades de países socios en el Norte de África, Oriente Próximo o el Sahel, también a través de la UE.

Sin embargo, en lo que se refiere a disuasión y defensa colectiva, parece que la OTAN seguirá siendo el principal referente, y aun si asumimos un mayor esfuerzo de los aliados europeos, lo más normal es que se canalice a través de la OTAN, que cuenta con una estructura de mando y control militar y una cultura de disuasión muy desarrollada. He aquí uno de los límites de la política de defensa de la UE, que sigue estando centrada sobre todo en desafíos de índole transnacional y no está conceptualmente preparada para lo que estamos viendo ahora, que es el retorno de la competición militar interestatal, sobre todo la disuasión frente a grandes potencias. No cabe duda de que este giro realza el valor de la OTAN.

BENJAMIN TALLIS | Investigador del Centro de Seguridad Internacional de la Hertie School de Berlín. @bctallis

Resumiendo: no. La incompatibilidad fundamental está en que la OTAN va de conectar a los Estados europeos con EEUU (y Canadá) y, a pesar de lo que digan sus defensores, la autonomía estratégica europea consiste, por definición, en desconectar. La invasión rusa de Ucrania ha dejado claro que los europeos tienen que hacer más por la defensa de Europa, y que esto debe organizarse a través de la OTAN. Sin las capacidades estadounidenses, los europeos no pueden defender adecuadamente su continente. Esta es una de las razones por las que es tan importante mantener a los norteamericanos comprometidos. Esto debería impulsarnos a aumentar nuestra contribución, no a desvincularnos de la Alianza, y a centrar a la UE y a la OTAN en lo que cada una hace mejor.

En definitiva, no deberíamos hablar de más sino de una mejor OTAN y una mejor UE. Configurar las contribuciones de cada Estado es importante. Aprovechando su liderazgo en el apoyo a Ucrania, ¿debería Reino Unido volver a centrarse en Europa en lugar de en el Indo-Pacífico, liberando a EEUU para que disuada a China en la región? ¿Cómo puede Francia utilizar su mayor contribución a la presencia avanzada a medida (tFP, en inglés) de la OTAN en Rumanía como trampolín para hacer más? ¿Puede la zeitenwende alemana desarrollar la fuerza terrestre grande y capaz que necesita la OTAN? La UE puede aprovechar el poder de la industria de defensa europea para desarrollar las capacidades que los europeos necesitan para hacer más en la OTAN, pero también tiene otros papeles que desempeñar. La seguridad es algo más que la defensa: se trata de tener una esperanza creíble en un futuro viable e, idealmente, más brillante. Una mejor OTAN puede garantizar nuestra supervivencia, y una UE revitalizada, conectada con sus aliados y reorientada a proporcionar un futuro mejor –no una seguridad dura–, puede ayudarnos a prosperar.