Agenda Exterior: ¿nuevas ampliaciones europeas?

IGNACIO MOLINA | Investigador principal del Real Instituto Elcano. @_ignaciomolina

La política de ampliación de la UE discurría hasta este invierno a una velocidad de tortuga marcada por los lentos avances, trufados además de ocasionales frenazos, en las negociaciones con los seis aspirantes de los Balcanes occidentales. Si se ampliaba la mirada para incluir a Turquía, entonces el ritmo a evocar era más bien el del cangrejo. El panorama ha cambiado radicalmente tras la agresión a Ucrania. Hace apenas dos semanas que el país invadido, junto a Georgia y Moldavia (que también vienen sufriendo desde hace años la mordedura rusa) enviaron su solicitud y, en cuestión de horas, lograban el respaldo político del Parlamento y la Comisión para comenzar la carrera de la adhesión. A los pocos días, el Consejo Europeo daba también un visto bueno informal a ese primer paso. No hacerlo hubiera regalado una victoria moral a Putin, algo impensable para los Veintisiete en estas circunstancias.

Ahora bien, una cosa es el hito de que estos tres países se vayan a convertir rápidamente en candidatos oficiales (algo que no ha conseguido todavía Bosnia-Herzegovina ni menos aún Kosovo) y otra distinta es que su integración en el club vaya a ser fácil. Lo que la UE les está diciendo es que no tienen por qué conformarse con un horizonte limitado a los magros contenidos de la llamada Política Europea de Vecindad, que son bienvenidos al mundo de las democracias occidentales, pero que solo podrán unirse a él cuando hayan alcanzado los exigentes estándares políticos, económicos y jurídicos que condicionan ese ingreso. Claro que, llegados a este punto, es necesario asumir con realismo que no es posible digerir la heterogeneidad de esa cuarentena de países que ahora transitan hacia Bruselas. Habrá pues que plantear un nuevo marco general de varias pistas (que cubra desde lo institucional hasta lo financiero) donde encajar también la relación con los demás países que participan en el Mercado Interior (EFTA y los microestados), con Turquía, con Reino Unido, con aquellos otros miembros actuales que no deseen avanzar rápido y, por qué no, con Rusia, con otra Rusia.

MARC PIERINI | Académico visitante en Carnegie Europe. @MarcPierini1

La cuestión de la ampliación ha sido durante mucho tiempo objeto de un debate muy prolongado entre los Estados miembros de la UE.

Durante varios años, el debate ha estado influenciado en gran medida por un conflicto básico entre dos factores: por un lado, una tendencia natural a la ampliación; por otro, las dificultades con algunos países de la “gran ampliación” de 2004. El primer factor, si bien es un testimonio del éxito de la Unión como el mayor bloque democrático del mundo, la mayor potencia comercial y una fuerza normativa en términos de democracia liberal y economía libre, ilustra la dificultad de gobernar un grupo de países cada vez más amplio. El segundo factor está relacionado con el desafío directo que plantean dos países de Europa Central, Hungría y Polonia, a los criterios políticos básicos que habían acordado al ingresar en la UE.

Turquía, con su elección de un sistema de gobierno unipersonal desde 2017, y los países de los Balcanes occidentales, con su desigual trayectoria de alineación con la UE, se han sumado al debate entre los Veintisiete. Más recientemente, tres países –Ucrania, Georgia y Moldavia– han solicitado la adhesión a la UE, como consecuencia directa de la invasión rusa del primero. Esta última incorporación dificulta aún más un debate ya difícil.

Considerando los 10 países implicados –Albania, Montenegro, Macedonia del Norte, Serbia y Turquía como candidatos; Bosnia-Herzegovina, Georgia, Moldavia y Ucrania como solicitantes, y Kosovo como candidato potencial–, se ha defendido una nueva fórmula para ofrecer un estatuto realista entre “miembro de la UE” y “tercer país”. Lo que implicaría ofrecer algo más que la fórmula actual de asociación o partenariado.

PABLO R. SUANZES | Corresponsal de El Mundo en Bruselas. @Suanzes

La invasión ucraniana ha dado una sacudida a una Unión Europea atascada, aturdida y distraída. En materia de Seguridad y Defensa, energía, diplomacia, economía y política. Inesperadamente, también ha sacado del coma una cuestión que lleva años aparcada y con un panorama sombrío: la ampliación. Pensar sin embargo que esa sacudida va a llevar a un cambio sistémico es un error.

Ucrania, Georgia y Moldavia han visto una ventana de oportunidad, y tras años de sueños y aspiraciones, más abstractas que concretas, han solicitado formalmente la adhesión. Hace seis meses no se lo habrían planteado, pero tras el ataque ruso un buen número de Estados miembros, con los Bálticos, Polonia y Eslovenia a la cabeza, se han lanzando en tromba a respaldarlos. Los quieren dentro o lo más cerca posible. Y rápido, muy rápido.

En la pasada legislatura, líderes europeos como Jean-Claude Juncker abogaban abiertamente por la vía de la ampliación, a pesar de que el apetito era escaso. Pensaban que era una parte esencial de la política exterior comunitaria, por motivos culturales o históricos, por afinidad. O porque no veían alternativa: si candidatos como Albania, Macedonia y Bosnia, pero también Serbia, no veían una senda muy clara, definida y con plazos asumibles acabarían por caer en las redes de influencia, cada vez más fuertes, de China y Rusia.

Sin embargo, desde la Cumbre de los Balcanes de mayo de 2018 el mensaje ha sido muy claro: mano tendida pero puerta cerrada. Ayuda, asistencia, pero ninguna gana de sumar miembros. En las capitales de la UE-15 la sensación generalizada es que las últimas ampliaciones fueron un error, de forma o incluso de fondo. Entraron países que no estaban preparados y eso ha llevado a choques, crisis y discrepancias tan profundas que ponen en cuestión los valores y el sentido de la Unión. Si pudieran dar marcha atrás, es posible y hasta probable que algunos vetaran el ingreso de los socios del Este.

Ucrania pedía un proceso acelerado, y ya se le ha concedido. Cuando los aspirantes actuales presentaron su solicitud, el Coreper, los embajadores de los 27 en Bruselas, tardaron de media unos nueve meses en solicitar a la Comisión Europea que evaluara su petición y realizara un informe. Muchos meses después, el Consejo aceptó dar el estatus de país candidato. Esta vez se hizo en una semana. Es posible que este proceso se vuelva a acelerar ahora (si bien nadie sabe cómo la Comisión puede pedir información o con quién puede hablar de estas cosas en Kiev en medio de una guerra). Pero ahí está el límite. Puede haber símbolos, pero la puerta está cerrada. Y por razones de peso.

Es indudable que la invasión ha cambiado la forma de entender geográfica y geopolíticamente el continente, pero sería catastrófico repetir los errores pasados. Europa ya dio esperanzas infundadas a Ucrania en 2014 y no debería volver a hacerlo ahora. Están en juego las ilusiones y aspiraciones de millones de personas. Y sus vidas. El proceso es largo, lento, transformador. Así debe ser. No se puede improvisar, atajar. No es solo aceptar el acervo, los ideales, los principios filosóficos. Hace falta una estructura compleja y articulada. Y ninguno de los aspirantes, ni los que llevan dos décadas negociando, están remotamente cerca. Bruselas puede ser un destino, puede ser parte del camino y sin duda puede ser guía y apoyo, financiadora y consejera, amiga y proveedora, pero no el punto de partida. Menos durante una guerra. Quien diga lo contrario, hoy, no ha entendido nada, se deja llevar por la adrenalina o tiene muchas cosas en mente, pero quizá no el bienestar de los vecinos de Rusia.

ILKE TOYGÜR | CATS Fellow, Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP Berlin) y Profesora de Geopolítica de Europa en la Universidad Carlos III de Madrid. @IlkeToygur

Con la solicitud de Ucrania a la Unión Europea, el debate sobre el futuro de la política de ampliación vuelve a estar sobre la mesa. Esta solicitud nos ha recordado que el proceso de adhesión es el guardián de este proyecto político de paz. Ha sido la mejor herramienta de política exterior a disposición de la UE durante décadas. Sin embargo, hoy, sin perspectivas realistas de adhesión, es una fuente de frustración para muchos.

¿Qué puede ofrecer la Unión? Una conversación seria entre los líderes de la UE. Una respuesta sobre el futuro y las fronteras de este proyecto político. Sin saber cuál será el futuro, no hay mucho que ofrecer a los países candidatos más allá de lo que ya tienen. La UE firmó Acuerdos de Asociación con muchos de los países vecinos. Esto se percibe como un paso intermedio hacia la adhesión. A través de estos acuerdos, la UE ofrece concesiones comerciales, asistencia económica y financiera y ayuda al desarrollo. Muchos ya cuentan con la liberalización de visados. Esta relación ya se considera como una “asociación privilegiada”.

Mientras definimos el futuro del proyecto, lo que debería estar sobre la mesa hoy es un pensamiento innovador sobre cómo involucrar más a los países candidatos en la toma de decisiones en la UE. Expedientes como la lucha contra el cambio climático, la gestión de la migración irregular o la salud global podrían beneficiarse de mas dialogo. Invitaciones informales a diferentes configuraciones del Consejo sería una manera de aumentarlo.

ERNEST URTASUN | Vicepresidente de Los Verdes en el Parlamento Europeo y miembro de En Comú Podem. @ernesturtasun

En la última década, la credibilidad de la política de ampliación de la UE ha sido cuestionada por aquellos y aquellas que siguen creyendo en su efecto transformador. La complicada digestión que conllevó la integración de 10 nuevos países en 2004 y 2007 ha dado lugar a lo que se conoce como “fatiga de la ampliación”. Desde entonces, solo ha habido una nueva adhesión, la de Croacia en 2013, y la salida, por primera vez en la historia de la UE, de un Estado miembro.

A pesar de las crisis de integración de los últimos años, la UE sigue resultando atractiva para los países que se encuentran fuera de sus fronteras. A pesar de este anhelo, los países hoy candidatos a formar parte de la UE vislumbran un horizonte de incertidumbre respecto a su adhesión formal.

A una mayoría de estos países aún les quedan muchos deberes por hacer, y más allá de una reflexión general sobre los méritos de la ampliación, la UE debe continuar analizado cada situación de forma individualizada. A las amenazas al Estado de Derecho y a la autoridad del Tribunal de Luxemburgo en los últimos años dentro de la UE no puede añadirse una relajación de las exigencias formales a los países candidatos, combinación que sería letal para el futuro del acervo comunitario.

A la vez, también es justo denunciar un cierto proceso de politización de la adhesión, que no siempre ha sido justo y ecuánime con los avances realizados. En este sentido, la revisión de la metodología de la ampliación presentada en 2020 solo será efectiva si logra, por un lado, mantenerse firme en las exigencias a los países candidatos, al tiempo que elimina, por otro, algunos vetos injustificados, con un alargamiento de los procesos que a veces no se justifica.

La petición de adhesión de Ucrania a la UE presenta un nuevo dilema a Bruselas con respecto a su política de ampliación. Mientras que admitir a Ucrania de inmediato no es una opción viable, ignorar los anhelos de los países que quieren formar parte de la UE puede resultar contraproducente en el plano político, y por tanto la puerta debe permanecer abierta como una perspectiva posible a largo plazo.

Por último, no se puede ocultar la tensión emergente en los últimos años entre la ampliación y la necesidad de dar grandes saltos en la integración. Saber combinar ambos procesos deberá llevarnos inevitablemente a afrontar la necesidad de reforzar una integración a varias velocidades.