Agenda Exterior: multilateralismo

CRISTINA GALLACH | Comisionada Espeial para la Alianza por la Nueva Economía de la Lengua. @cristinagallach

El multilateralismo está gravemente herido, pero no podemos aceptar que así siga. Ello es sumamente peligroso y sería una gran derrota para la gobernanza global. La cumbre de la UE de esta semana, la del G7 del fin de semana y la de la OTAN los días 29 y 30 de junio son tres grandes momentos para reforzarlo. Pero, honestamente, el principal problema al que nos enfrentamos es que el multilateralismo es percibido en un ejercicio/imposición occidental, cuando de lo que se trata es de forjar amplios acuerdos globales que nos permitan avanzar en las agendas internacionales, de la paz, la seguridad, el cambio climático, el desarrollo sostenible, las migraciones… Trabajar unidos en la UE, el G7 o en la OTAN es un reto a menudo difícil, pero el verdadero escollo ahora es hacerlo en el G20, en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas o en su Asamblea General, ya que la división se halla, precisamente, en estos tres ámbitos multilaterales fundamentales.

En el G20, actualmente bajo la presidencia de Indonesia, campan por un lado los países occidentales, lo que podríamos llamar el grupo OCDE, y, por otro, el resto. La división es por mitades perfectas. Rusia y China están haciendo todo lo posible para alimentar la fractura, consecuencia de la respuesta occidental a la invasión de Ucrania y de la posición liderada por EEUU con respecto a la seguridad en el Indo-Pacífico, ante la agenda de Pekín en la región. Por tanto, esta herida que sufre el multilateralismo es sumamente profunda y requerirá grandes esfuerzos de todos.

Hay que comenzar a definir las áreas en las que puede haber entendimiento para “recoser” el Consejo de Seguridad de la ONU. ¿Quizá rescatar el acuerdo nuclear con Irán sea una de estas áreas? Para salir del punto tan bajo en el que estamos, debemos identificar áreas de entendimiento para trabajar conjuntamente. No será fácil, como muestra de la complejidad: no tenemos todavía un acuerdo entre la ONU, Moscú y Kiev para la distribución del grano de Ucrania para importantes zonas del mundo hambrientas. Por tanto, superar la división por bloques actual requiere mucho más que una cumbre del G7.

RICHARD GOWAN | Director del programa de la ONU en Crisis Group. @RichardGowan1

Aunque pueda parecer contrario a la intuición, el sistema multilateral ha mostrado algunas fortalezas sorprendentes durante la guerra de Rusia contra Ucrania. Las Naciones Unidas no lograron evitar el asalto de Rusia en febrero, al igual que no lograron detener la guerra de Irak en 2003, pero esto no sorprende. Cuando una gran potencia quiere una guerra, poco pueden hacer las instituciones multilaterales para evitarla.

Lo que es más sorprendente es que los Estados miembros y los funcionarios de la ONU hayan hecho un buen trabajo al margen de la guerra. El Consejo de Seguridad no ha desempeñado ningún papel serio en la crisis, ya que Moscú utilizó su veto para paralizar la institución. Pero 141 países votaron para condenar la agresión rusa en la Asamblea General. El Consejo de Derechos Humanos ha puesto en marcha una investigación sobre la guerra que, con la ayuda de Ucrania, debería reunir pruebas creíbles de las atrocidades rusas. El secretario general de la ONU, António Guterres, tuvo al principio dificultades para encontrar un papel diplomático en la crisis, pero logró negociar un acuerdo con Rusia para permitir la evacuación de civiles de la acería Azovstal, asediada en Mariúpol, a finales de abril. Desde entonces, Guterres ha estado trabajando con Turquía en planes para transportar suministros alimentarios ucranianos desde Odesa.

Entretanto, es notable que Rusia y los demás miembros permanentes del Consejo de Seguridad hayan llegado a un acuerdo tácito para que la diplomacia de la ONU siga avanzando en otras crisis, a pesar de sus diferencias sobre Ucrania. Desde el 24 de febrero, el Consejo ha aprobado resoluciones importantes sobre cuestiones como la futura presencia de la ONU en Afganistán y la operación africana de estabilización en Somalia. Los diplomáticos afirman que China ha utilizado su influencia sobre Rusia para evitar que esta actúe de forma más destructiva en el Consejo. Todavía existe una mínima cooperación entre las grandes potencias en Nueva York.

Nada de esto debería distraernos de la realidad subyacente de que la ONU ha fallado al pueblo de Ucrania, al igual que falló al de Bosnia y al de Siria. Pero el sistema multilateral ha demostrado cierta resistencia durante esta guerra, y deberíamos reconocer sus puntos fuertes residuales, así como sus fallos.

POL MORILLAS |Director de Cidob. @polmorillas

Del multilateralismo como gobierno global, lamentablemente, queda poco en tiempos de confrontación entre grandes potencias. La geopolítica y la geoeconomía se practican hoy en lógica de suma cero, los modelos de revisión y mantenimiento del orden se confrontan y conflictos clásicos e híbridos se conjugan en un período de máxima desestabilización.

Por tanto, si por multilateralismo entendemos la progresiva convergencia en torno a unos valores, normas e instituciones compartidas por parte de los grandes actores del sistema internacional, este vive horas bajas. No obstante, hay una lectura alternativa del multilateralismo: aquella que promulga que, para la consecución de bienes públicos globales, la cooperación entre potencias antagónicas es más necesaria que nunca.

Las lógicas de conectividad (digital, comercial o terrestre), la crisis climática y la pandemia sacan a relucir la necesidad de dotarse de mecanismos de cooperación más eficientes y representativos que aquellos que configuraron el mundo posterior a la Segunda Guerra Mundial.

El multilateralismo como gobierno retrocede, pero el multilateralismo como sistema de gobernanza es más necesario que nunca. El reto hoy pasa por responder a preguntas básicas: ¿hay que reformar o refundar las instituciones multilaterales actuales?; ante los retos globales, ¿es mejor una aproximación de cooperación entre naciones o un mayor peso y cooperación entre estructuras regionales?; ¿cómo asegurar el tránsito hacia un sistema más representativo, en el que ciudades, empresas o sociedad civil tengan el protagonismo que les corresponde?, o ¿cómo colmar las ambiciones de desarrollo del Sur Global y que este siga siendo sostenible?

JOSEP PIQUÉ |Editor de Política Exterior. @joseppiquecamps

Mucho más de lo que muchos auguran, aunque adaptado al creciente decoupling de la globalización. Algunas instituciones multilaterales nacieron con “pecado original”, como la ONU y la injusta y asimétrica composición de su Consejo de Seguridad. Pero si bien buena parte de su sistema se percibe aún como necesario (la Organización Mundial de la Salud, UNICEF o la UNCTAD), otras han ido modulándose a la hiperglobalización de las últimas décadas y ahora se ven lastradas por el decoupling, resultado de la creciente pugna geopolítica. Un ejemplo es la Organización Mundial del Comercio (OMC), cuyo momento culminante es también el inicio de su crisis: la incorporación de China. Finalmente, otras no han sabido acompasarse al nuevo escenario post-occidental, como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional. Son producto del multilateralismo basado en el orden liberal internacional. Su cuestionamiento creciente es, pues, el cuestionamiento asimismo de sus instituciones multilaterales. Han surgido instituciones paralelas –normalmente impulsadas por China, como los BRICS o el Banco Asiático de Infraestructuras– o vías alternativas de globalización compartimentada, como la Franja y la Ruta.

Sin embargo, la “multilateralidad no global” tiene expresiones tan actuales como la Alianza Atlántica o la propia Unión Europea, o áreas institucionalizadas de libre comercio, en diferente grado de implementación, como la ASEAN, Mercosur o la Alianza del Pacífico. O ámbitos de cooperación regional, como la Unión Africana, el QUAD o el Consejo de Cooperación del Golfo.

En definitiva, el multilateralismo sigue estando ahí –necesario para hacer frente a desafíos globales como el cambio climático o las pandemias–, pero acompasado a la creciente “desoccidentalización” del planeta.

FEDERICO STEINBERG | Investigador principal del Real Instituto Elcano. @Steinbergf

El multilateralismo está de capa caída. A pesar del reciente acuerdo en la 12ª Conferencia Ministerial de la OMC sobre subsidios de pesca, aranceles al comercio electrónico y relajación de patentes para la producción de las vacunas contra el Covid-19, lo cierto es que llegar a acuerdos multilaterales es cada vez más difícil. El antagonismo entre China y EEUU, latente desde hace décadas, pero visible sobre todo desde la presidencia de Donald Trump (2017-2021), y ahora la invasión rusa de Ucrania hacen muy difícil alcanzar acuerdos entre los principales países. Buena prueba de ello es la dificultad que está teniendo el G20, el principal foro informal de cooperación económica internacional, no solo para alcanzar acuerdos, sino incluso para reunir a todos los ministros o jefes de Estado en la misma sala. Los líderes de los países occidentales no quieren estar con Vladímir Putin, pero los de los países emergentes –empezando por Indonesia, que preside la institución este año (India lo hará en 2023)– no pueden (ni en realidad quieren) excluir a Rusia.

En este contexto, ha recobrado fuerza el G7, al que se daba por amortizado tras la crisis financiera global porque se pensaba (con razón) que el G20 sería más legítimo y útil para afrontar los retos de la globalización. La coordinación entre los países ricos para establecer sanciones a Rusia y el auge del relato de una nueva guerra fría entre Occidente (representada por el G7) y China, a los que se pueden sumar otros como Rusia, hace muy difícil la cooperación multilateral. Pero esta rivalidad no para de crecer precisamente cuando necesitamos grandes acuerdos globales para abordar problemas como el cambio climático, las pandemias y una redefinición ordenada de la globalización. Las perspectivas no son buenas.