Agenda Exterior: La UE y Oriente Próximo

La nueva ronda de hostilidades en Israel y Palestina –que ya ha costado la vida a 232 palestinos y 12 israelíes– comenzó con protestas en Jerusalén, se expandió a Gaza –donde Hamás inició un bombardeo de misiles y el ejército de Israel ha respondido con una ofensiva propia– y ha terminado por afectar a la minoría árabe-israelí (20% de la población de Israel), que se ha enfrentado a actos violentos de discriminación y vandalismo en sus comunidades. La posición de la Unión Europea, como viene siendo habitual, consiste en mostrarse “deeply concerned”, pero sin tomar medidas contundentes al respecto. Preguntamos a diferentes expertos si es posible que Bruselas adopte un papel más activo, tanto en este conflicto como en el conjunto de la región.

¿Dónde está la UE en los grandes conflictos de Oriente Próximo?

MARIANO AGUIRRE | Miembro asociado de Chatham House (Londres). @AguirreErnst

La política exterior de la UE se desarrolló mientras Estados Unidos era la potencia global dominante. A las dificultades internas para alcanzar consensos entre Estados miembros se sumaba que todos miraban hacia Washington antes de tomar decisiones. Esto era un problema y un alivio. EEUU oficiaba de árbitro unificador y evitaba complicaciones a los europeos, que se limitaban a adoptar resoluciones con el mínimo común denominador.

Pero las cosas han cambiado. Pocos días atrás, el portavoz de la Casa Blanca, Ned Price, dijo que Washington hace lo que puede ante el recrudecimiento del conflicto palestino-israelí, pero “sabiendo que nuestra capacidad en algunas situaciones va a ser limitada”. El máximo objetivo que se plantea la administración de Joe Biden es “desescalar” y alcanzar un nuevo alto el fuego.

Con el telón de fondo de la retirada de EEUU de Afganistán e Irak, y habiendo situado el conflicto palestino-israelí como una prioridad baja en su política exterior, Biden confirma que la región debe arreglar sus problemas y no pondrá obstáculos si Europa desarrolle su diplomacia.

Para la UE este es un serio aprieto. En el caso palestino, supone, si quiere actuar como una potencia con poder e influencia política, no solo pagar por la ocupación israelí a través de la ayuda internacional, sino romper el discurso de la equidistancia, criticar abiertamente la ocupación israelí y sus violaciones del Derecho Internacional, y sumergirse en la complejidad del conflicto.

IGNACIO ÁLVAREZ-OSSORIO | Profesor de Estudios Árabes e Islámicos en la Universidad Complutense de Madrid. @IAlvarezOssorio

Josep Borrell, responsable de Política Exterior y Seguridad Común, ha reconocido expresamente que la UE no dispone de capacidad para presionar a Israel para que detenga su ofensiva contra la Franja de Gaza y que EEUU es el único actor que podría modificar la conducta del gobierno de Netanyahu. No obstante, considero que la UE dispone de mecanismos suficientes para revisar la política israelí hacia los territorios ocupados palestinos, aunque hasta el momento ha rechazado utilizarlos.

Debemos recordar que el Acuerdo de Asociación UE-Israel, firmado en 1995 y que entró en vigor en 2000, dispone de una cláusula de condicionalidad que contempla que sólo se aplique en el caso de que las partes se comprometan a velar por los valores democráticos y respetar los derechos humanos, algo que Israel no cumple al ocupar Cisjordania, Jerusalén Este y Gaza desde 1967. Varias organizaciones de derechos humanos como Human Right Watch o B’Tselem han descrito las prácticas israelíes hacia los palestinos como apartheid y han denunciado los crímenes de guerra y lesa humanidad que perpetra el Ejército israelí en sus recurrentes operaciones militares contra Gaza, que han provocado la muerte de 5.000 personas, la mayor parte de ellas civiles, en los últimos 15 años.

Por otra parte, no debe olvidarse que la UE es el principal socio comercial de Israel y los intercambios económicos alcanzaron los comerciales de casi 45.000 millones de dólares en 2019 si sumamos importaciones y exportaciones. De tal manera, la UE también puede dejar claro que la colonización intensiva del territorio palestino y la sistemática violación de los derechos humanos tiene un precio en términos económicos. Otro tanto ocurre con el programa de investigación e innovación europeo Horizon 2020, del que Israel es miembro de pleno derecho, que incluso tiene diversos programas de investigación militar, que podrían detenerse en el caso de que Israel vulnere sus obligaciones internacionales. Lo anteriormente dicho evidencia que la UE dispone de herramientas suficientes para tratar de frenar la escalada bélica en Gaza y evitar la ofensiva israelí sobre la franja palestina.

HAIZAM AMIRAH FERNÁNDEZ | Investigador principal de Mediterráneo y Mundo Árabe en el Real Instituto Elcano y profesor de Relaciones Internacionales en IE University. @HaizamAmirah

Algún día, puede que la UE tenga una política exterior eficaz y que se crea que es un actor global con autonomía estratégica en la toma de sus decisiones. Hoy por hoy, ni tiene esa política ni se cree ese papel.

Las tensiones y conflictos en Oriente Próximo y el norte de África afectan directamente a los países europeos. Sin embargo, su influencia en la región nunca ha sido más débil. A pesar de las intensas relaciones económicas y políticas con actores regionales, la UE ha influido poco o nada en los grandes cambios que se están produciendo en su vecindario inmediato al sur y este del Mediterráneo. Esta afirmación no responde a un supuesto afán autoflagelador que algunos presuponen a los analistas europeos, sino a hechos y a hojas de resultados.

La región de Oriente Próximo y el norte de África lleva una década de sacudidas, primero por las masivas muestras de descontento con los regímenes autoritarios y los Estados disfuncionales, y luego por los conflictos y guerras que arrasan varios países. Siria, Libia y Yemen son países devastados por la guerra. Actores extra-mediterráneos extienden su influencia en el vecindario meridional de Europa, actuando con frecuencia como elementos desestabilizadores. Las autoridades centrales en varios países del Mashreq y el Magreb están cada vez más cuestionadas por sus poblaciones por motivos que se han acentuado con la pandemia de Covid-19.

Y en medio de tantas transformaciones y conflictos, ¿qué objetivos se ha marcado la UE, qué recursos ha dedicado y cuáles han sido los resultados? Por desgracia, los objetivos han sido cortoplacistas, centrados en asuntos de seguridad, terrorismo e inmigración, pero sin una visión de conjunto que contribuya a una transformación constructiva de su vecindario. La única historia de éxito de la diplomacia europea en Oriente Próximo –el acuerdo nuclear entre Irán y las potencias internacionales– fue torpedeado por Trump y ahora se intenta recomponer, no sin dificultades.

A la UE le falta unidad de visión y de acción en respuesta a los grandes conflictos de Oriente Próximo. El sistema de toma de decisiones es complejo, lento y propenso a los bloqueos. La competición malsana entre algunos Estados miembros socava la acción exterior de la Unión (como se ha visto en Libia por la competición entre Francia e Italia). EEUU sigue siendo el referente al que los europeos miran, a pesar de las divergencias y del desprecio mostrado por Trump. Por último, a la UE le falta fijar prioridades y construir coaliciones internas para tener una política exterior más eficaz.

JULIEN BARNES-DACEY | Director del programa sobre Oriente Próximo y el norte de África en el European Council of Foreign Relations (ecfr.eu). @jbdacey

Los europeos están a la deriva en mitad del mar de conflictos superpuestos que sacuden Oriente Próximo. A pesar de que estos conflictos –ya sea en Siria, Libia o, más recientemente, en Israel y Palestina– afectan de manera grave a los intereses europeos, alimentando los retos migratorios y terroristas, los Estados miembros de la UE siguen siendo espectadores impotentes. Hasta cierto punto, esto refleja la incapacidad europea para participar en conflictos de poder duro. Frente a las intervenciones militares de países como Rusia y Emiratos Árabes Unidos, así como los intensos conflictos regionales en escenarios como Yemen, los europeos se han sentido impotentes. También refleja la creciente vacuidad de la prolongada dependencia de Europa de EEUU, brutalmente expuesta por las divisiones transatlánticas que surgieron bajo la presidencia de Donald Trump. Pero también señala las heridas autoinfligidas, con las divisiones internas europeas en asuntos como Libia, que con demasiada frecuencia privan a Europa de una respuesta coherente.

A pesar de la evidente debilidad europea, los retos regionales no harán más que intensificarse en los próximos años, y los europeos tienen que encontrar la manera de ponerse las pilas. Necesitan con urgencia dar forma a una posición europea más asertiva, aprovechando de forma más eficaz una panoplia de herramientas políticas y económicas en defensa de intereses clave. Esto significará hacer más para afirmar su propia voluntad, en lugar de esperar a EEUU, cuyo enfoque de “América primero” no desaparecerá con Biden. Pero también significará trabajar en torno a los bloqueos internos que diluyen las posiciones europeas. Si los 27 Estados miembros son incapaces de trazar un camino coherente, puede ser el momento de que los Estados miembros interesados formen coaliciones más pequeñas y activas en estas cuestiones críticas.

ITXASO DOMÍNGUEZ DE OLAZÁBAL | Coordinadora de Oriente Próximo y Norte de África en la Fundación Alternativas. @itxasdo

El contexto en la Palestina histórica ayuda a entender algunas carencias de la estrategia de la UE hacia/en la Vecindad Sur. Muy particularmente, algunas de las acusaciones que apuntan a que la Unión se ha convertido en parte del problema, no solo un actor más que despliega políticas inadecuadas.

Al igual que la sociedad internacional en su conjunto, la UE abrazó desde un primer momento el paradigma según el cual la situación en el antiguo mandato británico no era una de colonialismo que desembocó en el Estado de Israel y aún se desarrolla en distintas formas en la totalidad del territorio, sino un conflicto etno-nacional en el que el pueblo judío y el pueblo palestino tenían derechos equiparables sobre el territorio. Así, la única “solución” era la de los dos Estados, que culminó con los Acuerdos de Oslo. Más allá de sus insuficiencias, como demuestra la realidad sobre el terreno, el proceso de paz condenaba a negociar derechos inalienables para la causa palestina, y por lo tanto desoía las demandas de millones de palestinos a lo largo y ancho del planeta, muy particularmente las referidas al derecho de retorno, pero también las que abordan el estatus de los ciudadanos palestinos de Israel.

La UE no solo ha contribuido, por mantenerse fiel a esta narrativa, a la fragmentación del pueblo palestino y a la crisis existencial del movimiento nacional. En cierto modo se ha convertido en cómplice de los mecanismos coloniales sobre el terreno, como consecuencia de la creación de vínculos de dependencia perversos que condicionan las formas y mensajes de resistencia de los palestinos y contribuyen a reprimir esta última a manos de las fuerzas de seguridad palestinas, despolitizar cuestiones íntimamente relacionadas con la ocupación –como la falta de igualdad de género–, no permitir un libre desarrollo de una sociedad civil y hacer depender una economía vaciada por completo de capacidad productiva de donaciones provenientes del extranjero. A todo esto se añade una dinámica enquistada que coadyuva la impunidad israelí en situaciones de violación flagrante del derecho internacional.

LAURE FOUCHER | Analista sobre asuntos Europeos y la región del norte de África y Oriente Próximo en Crisis Group.

La política de la UE en Oriente Próximo se caracteriza por una aparente paradoja. La Unión, junto con sus Estados miembros, es el segundo mayor proveedor de ayuda a la región, después de EEUU; el mayor socio comercial de Oriente Próximo; y el actor más afectado de manera directa y grave por las crisis regionales (como en Líbano, Libia y Siria). Sin embargo, su voz en las principales cuestiones de Oriente Próximo rara vez se escucha. La UE no es la única culpable, por supuesto, dadas las políticas deliberadamente ambiguas de algunos de los principales Estados miembros, que prefieren la imagen de una Europa “paralizada” a la ardua labor de formular líneas políticas comunitarias unificadas y llevar a cabo una diplomacia fuerte y concertada. La aparición de una política más asertiva por parte de los países del Grupo de Visegrado (Hungría, Polonia, República Checa y Eslovaquia) también socava cada vez más la capacidad de Europa para actuar como un frente unido. Al final, la UE es tan fuerte como sus Estados miembros le permiten serlo.

Uno de los resultados es que, con demasiada frecuencia, el Servicio Europeo de Acción Exterior es un constructor de consenso entre los 27 Estados miembros, más que un ejecutor de la política exterior. Esto tiende a reducir la política exterior de la UE a la provisión de ayuda, cuyos términos y condiciones sufren, a su vez, de una falta de estrategia política a medio y largo plazo. Para los países que no están interesados en cosechar las ganancias económicas de la ayuda europea, como las monarquías del Golfo, la UE es por tanto casi irrelevante.

La incapacidad de la UE para intervenir en la crisis de Israel y Palestina es el ejemplo actual más evidente de sus problemas estructurales. Aunque es el principal socio comercial de Israel y el principal donante de los palestinos, la UE es inaudible. No es de extrañar que los numerosos contactos entre el alto representante, Josep Borrell, y funcionarios regionales e internacionales (entre ellos el presidente de la Autoridad Palestina, los ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa israelíes, los ministros de Asuntos Exteriores egipcio, jordano y turco, y el secretario de Estado de EEUU) no hayan dado ningún resultado concreto. Con el bloqueo de Hungría a la posición conjunta de la UE, Borrell se vio obligado a emitir una declaración en calidad de alto representado –en lugar de un llamamiento de la UE en su conjunto– en favor de un alto el fuego para concluir la sesión del Consejo de Asuntos Exteriores del 19 de mayo.

Por tanto, que la UE revise su política respecto al ala política de Hamás, un paso necesario en caso de que este movimiento se incorpore a un futuro gobierno palestino, parece por ahora un objetivo inalcanzable. Pero más allá de las divisiones internas, es sobre todo el desfase entre el objetivo político incansablemente repetido –restablecer un proceso que conduzca a una solución negociada de dos Estados– y la realidad sobre el terreno lo que resta credibilidad a la UE. Al fracasar diplomáticamente, la UE es cada vez más criticada por contribuir de manera indirecta –mediante un efecto distorsionador de su ayuda– a mantener la ilusión de un statu quo, mientras no bloquea la expansión de los asentamientos israelíes en Cisjordania ni desafía la resistencia de la Autoridad Palestina a la renovación política palestina.

En Líbano, por el contrario, la UE parece estar explorando nuevas vías para imponerse. Con el impulso procedente de Francia, la UE podría hacer lo que se ha negado a hacer durante mucho tiempo: dejar de lado su sagrada política de “incentivos positivos” y considerar la posibilidad de imponer sanciones personales a las figuras políticas libanesas responsables de bloquear la reforma, así como la formación de un gobierno. La adopción de un enfoque basado tanto en los palos como en las zanahorias podría allanar el camino para una política más sólida en otros lugares de la región.

Por último, cabe recordar que la inercia de la UE ante los conflictos de Oriente Próximo no siempre desagrada a los Estados miembros. Algunos incluso ven ventajas en ella. En Siria, por ejemplo, varios de los principales Estados miembros acogen con satisfacción la inacción de la UE, ya que refuerza el consenso tras la línea de que Europa no debe participar en la reconstrucción a menos que se produzcan verdaderas reformas.