Agenda Exterior: España y América Latina

Acaban de cumplirse 35 años del primer acuerdo de Esquipulas, en el que los líderes centroamericanos se comprometieron a una paz duradera en la región. Un proceso en el que España –entonces miembro del Consejo de Seguridad de la ONU– desempeñó un papel destacado como impulsor y promotor.

Hoy día, sin embargo, ni el «triángulo norte» –Honduras, Guatemala, El Salvador–, ni el resto de Centroamérica atraviesan un momento de estabilidad. Más bien al contrario. El conjunto de América Latina, profundamente afectada por la crisis del Covid-19, el estallido de protestas sociales –Chile, Colombia– y procesos electorales impredecibles –Perú, Ecuador, Brasil–, pasa por una época convulsa. Preguntamos a diferentes expertos si España sigue siendo un actor con voz en esta coyuntura, o si su acción exterior queda en segundo plano.

¿Sigue siendo España un actor de peso en América Latina?

MANUEL ALCÁNTARA | Catedrático de Ciencia Política y de la Administración e investigador en el Instituto de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca. Profesor visitante en la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín (Colombia).

Cuando se cumplen tres décadas de la apuesta española por la comunidad iberoamericana a través del sistema de cumbres y del mecanismo institucional que supuso la andadura de la Secretaría Iberoamericana, parece oportuno repensar el marco conceptual gestado, así como el papel que España desempeña en la región, sin dejar de lado el nivel de prioridad que América Latina representa para los intereses internacionales españoles. A lo primero hay que responder subrayando la necesidad de replantear un esquema gravemente afectado por el deterioro de la diplomacia de cumbres, como sucede con el desempeño de la Secretaría, muy afectada por su precariedad presupuestaria y la excesiva orientación ibérica.

En cuanto a la actuación española, esta padece una década de relativo alejamiento derivado del mayor desinterés existente en Moncloa con respecto a la región, las secuelas de la crisis económica originada en 2008 y los profundos cambios registrados en la región tras la denominada etapa bolivariana. Los contactos personales en los más altos niveles de la política se han cultivado muy poco y la atomización latinoamericana en un proceso recurrente de desintegración ha contribuido a gestar un estado de las cosas poco satisfactorio.

En América Latina, además, la presencia de China es cada vez más pujante y poco a poco desplaza a socios tradicionales. Por otra parte, los gobiernos españoles no han dado pasos firmes en dos direcciones que podrían ser fácilmente abordables: las prefiguradas por políticas migratorias proactivas y políticas culturales-educativas que fomenten un mayor intercambio entre ambas partes.

BRUNO BINETTI | Investigador en The Inter-American Dialogue. @binettibruno

Sería injusto comparar la situación actual con la de los años ochenta, porque el contexto internacional es otro. En esa época, España era de los pocos países extra-regionales con verdadero interés en América Latina, además de Estados Unidos. Asimismo, el éxito de la transición española a la democracia inspiraba a los países latinoamericanos, que intentaban dejar atrás sus dictaduras. Esto se reflejó en la intensa agenda de España en la región y en la ola de inversiones españolas en sectores estratégicos como las telecomunicaciones y la banca que tuvo lugar en los años noventa, aprovechando las privatizaciones en América Latina.

Ambos lados de la relación cambiaron mucho desde entonces. España debe articular su política exterior dentro de la Unión Europea, lo cual reduce su capacidad de maniobra. Por su parte, América Latina diversificó sus vínculos externos, sobre todo con Asia, el nuevo motor de la economía mundial. El ejemplo más claro es la presencia de China en materia comercial, de inversiones y de financiamiento, particularmente en Suramérica.

Esto no significa que no haya espacio para profundizar la relación. España sigue siendo un actor clave en las discusiones entre América Latina y Europa, como lo muestra su protagonismo en el (ahora trabado) acuerdo Mercosur-UE. Además, las empresas españolas son líderes en energía renovable, un sector fundamental para el futuro de América Latina. Los vínculos históricos y culturales entre España y América Latina son irremplazables, pero lógicamente tienen menos peso que antes, en un mundo mucho más interconectado y complejo.

CARMEN BEATRIZ FERNÁNDEZ | Presidenta de DataStrategia Consultores. @carmenbeat

Hasta los años setenta, los ciclos políticos y las transiciones de poder en Latinoamérica estuvieron marcadas por los golpes de Estado. Durante esos años, Centroamérica era una seguidilla de golpes, y los países de la región eran denominados genéricamente con la fea expresión de “repúblicas bananeras”, que caricaturizaba al tipo régimen dominante y generalizaba a partir de la desmedida influencia de la industria Chiquita Bananas en la subregión.

En ese estado calamitoso de las cosas surgió un milagro: cuatro presidentes comprometidos con la democracia organizaron la iniciativa de Contadora en 1983. Venezuela, Colombia, México y Panamá apostaron a la paz en la región y fueron sumando acuerdos hasta llegar a la fumata blanca en 1987, con los acuerdos de Esquipulas, tras los que finalmente se suscribiría en Oslo el acuerdo de paz, en 1990. Los acuerdos brindarían casi tres décadas de relativa estabilidad a la región. Detrás de ellos estaba la clara influencia de actores globales como Olof Palme, Felipe González, Óscar Arias y Carlos Andrés Pérez.

Hoy, cuando Latinoamérica que solo alberga al 8% de los habitantes del planeta y acumula el 35% de los fallecimientos por Covid-19, el continente entero vuelve a ser un polvorín. Más allá de la cifra fatal, la pandemia está dejando otros tres lutos: el económico, el democrático y el de la inequidad. La pospandemia apenas se asoma, pero ya muestra su cara más fea: un continente empobrecido, menos democrático y más desigual.

A la luz de los 35 años de Esquipulas, surge una pregunta perturbadora: ¿por qué antes se hacía mejor política? ¿Había entonces actores con mejor cabeza que pensaban mejor la geopolítica? ¿Se estaba menos pendiente de la puesta en escena inmediata y más de los resultados? No hace demasiado se entendía la política como el espacio de los acuerdos posibles. Hoy, sin embargo, la política del espectáculo demanda épica y contundencia, valora más el énfasis que los acuerdos.

Aunque los tiempos de los golpes militares violentos hayan desaparecido y estos no sean ya la causa fundamental de los colapsos democráticos, hay otros formatos en juego, igual de amenazadores contra la democracia, pero más sutiles. La dinámica ha vuelto a un juego parecido: el todo o nada, la revolución como fatua consigna del neopopulismo, y la polarización del adversario visto como enemigo. Es necesario otro milagro. Otro esfuerzo por el liderazgo responsable, por las posturas que concilien desde los lazos bicontinentales, donde España es el puente natural. Aprender de Esquipulas implica valorar incidir en los cambios necesarios como el mejor sentido de la política.

SALVADOR MARTÍ i PUIG | Catedrático de Ciencia Política de la Universidad de Girona. @SalvadorMartiP

¿Cuál es la posición que tiene hoy España en la política latinoamericana? Una respuesta sensata pasa por señalar que no es la misma que tuvo hace tres décadas. No es así porque la crisis económica de 2008 y la crisis sanitaria del Covid-19 han transformado (para mal) la autoestima del país y han supuesto que su vida política y social sea más convulsa y, por tanto, con menor legitimidad para ejercer liderazgos regionales.

La crisis económica ha supuesto la incapacidad para mantener e incrementar los recursos destinados a la acción exterior, pero no solo eso. También ha pasado factura la inexistencia de un consenso (entre las formaciones políticas) sobre cuáles deberían ser las directrices de una “política de Estado” a medio y largo plazo. Solo así se comprenden algunos episodios poco edificantes en las crisis (recurrentes) de algunos países, como Venezuela, Cuba, Nicaragua o México.

A resultas de ello, la anhelada pretensión de convertir España en el like-minded del sur de Europa se ha evaporado. La devaluación de las cumbres iberoamericanas y la dificultad de ser el portavoz estratégico de la UE han convertido a España en un actor secundario en la región, a la vez que aparecen “nuevos socios” como Rusia y China que impulsan una diplomacia pragmática (de inversiones y medicinas) sin ningún tipo de condicionalidad.

Eso no significa que España haya dejado de tener una interlocución cordial (e incluso excelente) con casi todos los gobiernos latinoamericanos, pero una cosa es tener “buenas relaciones” y otra tener influencia.

ERIKA RODRÍGUEZ PINZÓN | Doctora en Relaciones Internacionales. Profesora en la Universidad Complutense y coordinadora América Latina en la Fundación Alternativas. @emaropi

Económicamente, la relación podría tener un mayor potencial. América Latina fue el séptimo mercado para España en 2020, y solo alcanzó el 4,4% de las exportaciones españolas. En materia de inversión es algo más fuerte, el 31% va a América Latina. Sin embargo, también es más volátil, grandes compañías españolas han salido de la región en los últimos años dando una señal preocupante a otros inversores.

Políticamente, la relación es más fuerte, aunque no en las dos vías. Es decir, para España, América Latina es muy relevante, en cuanto le potencia en el marco europeo. Asumir el liderazgo estratégico de los temas iberoamericanos fortalece el papel de España, que requiere, no obstante, el respaldo de Francia y Alemania. Un buen ejemplo es el acuerdo comercial con Mercosur, donde el impulso de España no puede doblegar el enroque francés fácilmente.

España tiene buena aceptación en América Latina, sus iniciativas son escuchadas y no puede olvidarse que, en el desolado escenario de la integración latinoamericana, la Comunidad Iberoamericana es el único proceso regional con una institucionalidad asentada. Asimismo, España es relevante para la sociedad latinoamericana: al vínculo fuerte de la cultura y la lengua común se ha sumado la migración, reforzando el potencial creativo, económico y social de la acción transoceánica.

Sin embargo, políticamente la región no mira a España de una forma estratégica, ni bilateral ni regionalmente. De hecho, España compite con otros actores cada vez mas consolidados en la región.

La política de España hacia América Latina está muy marcada por la agenda interna, lo cual no solo la hace fluctuante, sino poco estratégica. La polarización regional y nacional no favorece el interés de Estado, sobre el que debería haber algún consenso (¡ojalá, son tantos los consensos necesarios!). Tampoco aporta al aprovechamiento de los intereses comunes y de la presencia en los foros en los cuales la acción común es determinante. Lo que hace es vaciar de contenido la relación para quedarse solo en la utilización de titulares, en una limitadísima lógica de contienda interna. Se despilfarra así la capacidad de construir capital político en un mundo que transita hacia la política de regiones.

JOSÉ ANTONIO SANAHUJA  | catedrático de Relaciones Internacionales de la Universidad Complutense de Madrid y asesor especial para América Latina y el Caribe del alto representante de la Unión Europea para Política Exterior y de Seguridad Común. @JASanahuja

En América Latina, como en otras regiones, España pierde peso a partir de 2010. Es la crisis, pero también es la política. En parte, fue daño autoinfligido: la apuesta por la política exterior unidimensional y economicista de la “marca España”; la visión doctrinaria y dicotómica de las “dos Américas Latinas”, y el alineamiento ideologizado, que nos enajenó a una parte de la región sin ganar ascendiente sobre la otra; la subordinación partidista de la política exterior a la agenda interna, muy obvia con Venezuela, pero que también explica, por ejemplo, la llamativa ausencia de España del proceso de paz colombiano, que el gobierno de entonces leyó en clave vasca; y el desinterés hacia el marco iberoamericano.

Elemento clave de esa pérdida de estatura fue el brutal recorte de la ayuda al desarrollo, y que no se pudiera impedir la “graduación” como receptores de ayuda europea bilateral de la mayor parte de los países latinoamericanos. Ello privó a España (y a la UE) de herramientas clave en la interlocución constructiva con la región. En nuestra inversión en Latinoamérica también se empezó a observar un cambio de tendencia. Quizá sea consecuencia de dinámicas más profundas de desglobalización, pero también hay señales de cansancio empresarial ante una realidad política y regulatoria que no ha respondido a sus expectativas.

Reparar ese daño comporta un gran esfuerzo. Supone reconocer la compleja realidad de América Latina, con un análisis mejor informado, y restablecer la lógica multidimensional y de amplio espectro que requiere la región. Es tarea urgente, ante los riesgos que comportan el amplio “malestar en la democracia” presente en la región, las crisis políticas concretas y la posibilidad de que el Covid-19 lleve a una nueva “década perdida”. Para el actual gobierno, eso significa una mayor inversión de capital político y más recursos, en particular un aumento importante de la ayuda al desarrollo. Finalmente, esa política pasa por Bruselas, contando ahora con la cercanía del alto representante, para que América Latina vuelva al radar de la política exterior de la UE.

ESTHER SOLANO GALLEGO | Doctora en Sociología y profesora de la Universidad Federal de São Paulo (Unifesp).

A pesar de los más de 15 millones de descendientes de españoles que viven en Brasil, de que España y Brasil son socios comerciales privilegiados, de la omnipresencia de empresas españolas como Santander o Telefónica en las ciudades brasileñas, los lazos sociales y políticos entre ambos países son frágiles. Entre las referencias internacionales de Brasil no se encuentra España y sí EEUU, el modelo que simboliza lo que muchos brasileños desearían llegar a ser, o Portugal, la patria colonizadora. Otros países de migración a tierras brasileñas, como Italia o Japón, tienen una presencia cotidiana en la vida de los brasileños mucho mayor a la española.

España, por su parte, se siente mucho más próxima a una Latinoamérica a la que la unen la lengua y los lazos históricos que a un Brasil desconocido y lejano, no tanto en la distancia como en la simbología. Con Jair Bolsonaro esta distancia se ha agravado. Su ministerio de Relaciones Exteriores ha privilegiado, en una agenda obtusa y neoconservadora, la proximidad con EEUU e Israel, despreciando otras alternativas. Bolsonaro y la pandemia han situado a Brasil a los ojos de la opinión pública española en el estatus de paria internacional, dificultando todavía más nuestra aproximación. Por su parte, la prensa brasileña da espacio a las elecciones generales de España, el conflicto catalán y siempre tiene algunas páginas disponibles para algún acontecimiento de relevancia, pero no consigue despertar la atención general de los brasileños.

Brasil es ahora, para los españoles, el país del fútbol, de la samba, de las mulatas, de Bolsonaro y de la cepa brasileña. España es, para los brasileños, un país bonito, donde se vive bien y adonde a muchos les gustaría emigrar, desesperados por abandonar la desigualdad estructural de Brasil.  Una pena que no podamos ni sepamos ir más allá.