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Agenda Exterior: EEUU y la UE en Ucrania, ¿quién da más?
Las elecciones de medio mandato en Estados Unidos han dejado un Congreso dividido, lo que podría cambiar el enfoque del respaldo a Ucrania. Preguntamos a los expertos qué harán los europeos si EEUU modifica su apoyo a Kiev.
Las elecciones de medio mandato en Estados Unidos han dejado un Congreso dividido: los demócratas mantienen el control del Senado, mientras que los republicanos se han hecho, por la mínima, con el de la Cámara de Representantes. Esto augura dos años difíciles –aún más– para la agenda legislativa de la administración de Joe Biden. Entre las políticas que podrían verse afectadas está el ingente apoyo a Ucrania. Desde el inicio de la invasión rusa, EEUU ha otorgado más de 18.600 millones de dólares en ayuda militar a Kiev. Algunos miembros del Partido Republicano han mostrado sus reticencias a continuar con el apoyo a la escala actual. En el mismo periodo, la Unión Europea ha otorgado 3.100 millones de euros a través de la European Peace Facility,
El anuncio de la candidatura de Donald Trump para las presidenciales de 2024 recuerda entre los europeos el desdén por la relación transatlántica, compartido por algunos de sus rivales republicanos, como Ron DeSantis o Mike Pompeo, quienes, en palabras de Edward Luce, “no buscan abolir el movimiento (trumpista), sino liderarlo”.
Preguntamos a los expertos qué harán los europeos si EEUU modifica el enfoque de su apoyo a Ucrania.
Participan
«La UE debe prepararse para aumentar su propio apoyo financiero y militar al país, y mantenerlo a largo plazo»
SVEN BISCOP Director del programa Europe in the World en el Egmont Royal Institute for International Relations 
«Aunque Europa cuenta con considerables capacidades humanitarias y económicas, compensar la pérdida del apoyo militar y de inteligencia de EEUU en Ucrania parece poco realista para los europeos»
CARLOTA GARCÍA ENCINA Investigadora principal de EEUU y Relaciones Transatlánticas en el Real Instituto Elcano 
«Biden viene desplegando, desde antes de la invasión de Ucrania, una política firme, con un componente de relato extraordinariamente importante y de resultados probados»
Ana PalacioMinistra de Asuntos Exteriores (2002-04), es abogada internacional especializada en Derecho Europeo, Derecho Internacional Público y arbitraje. 
«Si bien cabe esperar que la OTAN siga siendo la clave de bóveda de la arquitectura occidental y europea de seguridad y defensa, ello no debe ser óbice para que continúen los trabajos europeos en este ámbito sobre la base de importantes iniciativas recientes»
ÁLVARO RENEDO ZALBA Diplomático de carrera 
«Una ruptura de la ayuda estadounidense a Ucrania tendría presumiblemente importantes implicaciones en la capacidad de Kiev para retomar el control de sus territorios»
NATHALIE TOCCI Directora del Istituto Affari Internazionali (IAI) 
«Incluso si el apoyo de EEUU a Ucrania sigue siendo tan firme como hasta ahora, Europa tendrá que implicarse mucho más, sobre todo en lo que respecta a la ayuda financiera y militar»
PAWEL ZERKA Investigador en el European Council on Foreign Relations (ECFR) 
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SVEN BISCOP | Director del programa Europe in the World en el Egmont Royal Institute for International Relations (Bélgica), profesor en la Universidad de Gante y miembro honorario del European Security and Defence College.
Como la esperada “ola roja” no se materializó, la percepción es que Biden y los demócratas ganaron las elecciones de medio mandato en EEUU. Esto coloca a Biden en una posición más fuerte. Al menos hasta el final de su mandato, cabe esperar que EEUU siga apoyando a Ucrania, militar y financieramente, en la misma medida que hoy. Si un republicano trumpista llegara a la Casa Blanca en 2024, eso podría cambiar, aunque como el Partido Republicano, tradicionalmente, busca un perfil fuerte en defensa, incluso entonces probablemente tampoco dejarán de lado a Ucrania. No obstante, la UE debe prepararse para aumentar su propio apoyo financiero y militar al país, y mantenerlo a largo plazo. Es lógico que la UE asuma la responsabilidad principal de la estabilidad en sus fronteras, y que asuma de manera gradual la carga principal de EEUU. Desde el punto de vista militar, no podría hacerlo desde el principio, porque las propias reservas de armas y equipos de Europa están agotadas. Pero debe hacerlo en el futuro, ciertamente también ahora que ha concedido a Ucrania el estatus de candidato a la adhesión a la UE. Esto también encajaría en la lógica de la “europeización” que sustenta el Nuevo Modelo de Fuerza de la OTAN anunciado en la Cumbre de Madrid de junio de este año. Porque esto implica que los propios europeos tendrán que ocuparse ellos mismos de la primera línea de disuasión y defensa (convencional). Y eso debería incluir el apoyo a los socios de la OTAN en Europa.
CARLOTA GARCÍA ENCINA | Investigadora principal de EEUU y Relaciones Transatlánticas en el Real Instituto Elcano.
Con los republicanos haciéndose por la mínima con la Cámara de Representantes de EEUU tras las elecciones de medio mandato, las dudas sobre el frente unido presentado por Occidente ante la agresión rusa a Ucrania, crecen. El nivel de consenso transatlántico sobre la necesidad de apoyar a Ucrania, con ayuda militar, financiera y humanitaria ha sido algo poco común. Y la magnitud del apoyo financiero y militar de EEUU se ha salido de la escala, en comparación con otros países.
De ahí que los comentarios del futuro presidente de la Cámara de Representantes, el republicano Kevin McCarthy, de que no seguirá emitiendo “cheques en blanco” a Ucrania, han hecho saltar las alarmas. Esto no quiere decir que los republicanos vayan a cerrar el grifo, pero esa ayuda podría estar condicionada a que el presidente Biden ceda en cuestiones de política interna y también a que presione más a los aliados europeos para que dediquen más recursos a ayudar a Kiev. Pero, además, los sondeos de opinión pública empiezan a mostrar que un creciente número de estadounidenses creen que la ayuda que está enviando a Ucrania es excesiva, mientras que un grupo de demócratas liberales de la cámara baja instaron a Biden a empezar a negociar con Rusia, y a ofrecer algún tipo de alivio de las sanciones como incentivo. Ese sentimiento existe, por tanto, en la izquierda como en la derecha, y se está fortaleciendo.
No olvidemos que, cuando EEUU da un paso adelante, otras naciones le siguen. Pero si EEUU empezara a flaquear, otras naciones también podrían hacerlo, y el castillo de naipes empezaría a caer. Y aunque Europa cuenta con considerables capacidades humanitarias y económicas, compensar la pérdida del apoyo militar y de inteligencia de EEUU en Ucrania parece poco realista para los europeos, al tiempo que las necesidades de Kiev siguen aumentando.
Pero no olvidemos que también existen preocupaciones estadounidenses sobre cómo mantener a los líderes europeos alineados con la estrategia estadounidense. Por un lado, el debate sobre el reparto de la carga transatlántica está muy vivo y los europeos deberán estar preparados para hacer frente a la creciente presión de Washington para aumentar su apoyo militar y financiero a Ucrania. Por otro lado, los estadounidenses ven con preocupación las protestas en algunas ciudades europeas por el aumento de la inflación y el elevado coste de la calefacción, lo que aumenta la presión sobre los gobiernos para que sopesen las cuestiones internas frente al apoyo a Ucrania.
Al final lo que más debe de preocupar es que haya una división transatlántica, ya sea por una desaceleración de la ayuda –estadounidense y europea– que podría llevar a “un cambio de juego”, o por choques en temas energéticos y económicos, donde EEUU está mejor posicionado. Un mensaje coherente y unificado entre EEUU y Europa es cada vez más fundamental para el éxito en Ucrania, y cualquier fractura en el apoyo a Kiev podría dar a Moscú una ventaja dentro del campo de batalla, así como debilitar enormemente la posición negociadora de Ucrania respecto a Rusia.
ANA PALACIO | Ministra de Asuntos Exteriores (2002-04), es abogada internacional especializada en Derecho Europeo, Derecho Internacional Público y arbitraje. @anapalacio
Esta Agenda Exterior reproduce una inquietud que está en el ambiente: en artículos, conferencias, pasillos, la pregunta que se formula -más, por cierto, desde Europa que desde EEUU- es la planteada arriba. Tres consideraciones. Primero, la “reducción de apoyo a Ucrania” se entiende referida a los dos años de este Congreso. A este respecto, hay que recordar que la política exterior y la política de defensa caen directamente en el ámbito de actuación del presidente, y que la incidencia del legislativo se produce a través de las dotaciones presupuestarias. Biden viene desplegando, desde antes de la invasión de Ucrania, una política firme, con un componente de relato extraordinariamente importante y de resultados probados.
En segundo lugar, esta guerra depende fundamentalmente de los patriotas y valientes ucranianos, que ni se mencionan. Están librando una batalla existencial para Occidente; por los principios de la democracia liberal y el orden internacional basado en reglas.
Lo que en esta pregunta aflora es la controvertida visión de dependencia de EEUU que prolifera en este lado del Atlántico, y su correspondiente formulación ideológica de autonomía europea. Curiosamente, se traduce en el llamamiento a aumentar capacidades propias en defensa frente al amigo americano, que, por cierto, nos viene recordando la necesidad de que tomemos una mayor responsabilidad en nuestra empresa común, que es la OTAN. Y mientras, contemplamos las recientes adquisiciones en materia de aviones de combate de un país decisivo (Alemania): F-35 estadounidenses.
La pregunta refleja, más que nada, el reto al que nos enfrentamos: acortar la distancia entre palabras y hechos; respaldar, con acciones, lo que proclama. El momento lo exige.
ÁLVARO RENEDO ZALBA | diplomático de carrera y Doctor en Seguridad Internacional por la UNED y European Doctoral School on the Common Security and Defence Policy (European Security and Defence College, European External Action Service).
En el caso –improbable, a corto plazo– de que se reduzca el apoyo estadounidense a Ucrania, sería previsible un incremento de la presión sobre los europeos para que aumenten su apoyo militar y económico a Ucrania. Lo cierto es que EEUU ha sufragado, hasta ahora, la mayoría del apoyo militar a Ucrania. Pero también es cierto que ha habido una toma de conciencia en Europa acerca de la necesidad de asumir mayor responsabilidad en seguridad y defensa, e incrementar los esfuerzos nacionales para alcanzar el objetivo del 2% del PIB para gasto en defensa; ello, junto a las adhesiones a la OTAN de Suecia y Finlandia, podrá contribuir a una creciente europeización de la OTAN y a un incremento del apoyo europeo a Ucrania.
Si bien cabe esperar que la OTAN siga siendo, en los próximos años, la clave de bóveda de la arquitectura occidental y europea de seguridad y defensa, ello no debe ser óbice para que continúen los trabajos europeos en este ámbito sobre la base de importantes iniciativas recientes, a saber: el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz (instrumento financiero fuera del presupuesto de la UE para apoyar operaciones llevadas a cabo en el marco de la PESC con implicaciones militares o de defensa), la Misión de Asistencia Militar de la Unión Europea en apoyo a Ucrania, EUMAM Ucrania, (misión para formar a fuerzas armadas ucranianas en territorio europeo) y el grupo de trabajo para la adquisición conjunta de equipos de defensa (para analizar la posibilidad de coordinar operaciones de compra conjunta de armamento). Un objetivo estratégico debe ser asegurar la coordinación efectiva y la complementariedad de los trabajos de la OTAN y de la UE.
Las opiniones expresadas son responsabilidad exclusiva del autor.
NATHALIE TOCCI | Directora del Istituto Affari Internazionali (IAI) y profesora honoraria de la Universidad de Tubinga. @NathalieTocci
Antes de las elecciones de medio mandato, los europeos estaban muy preocupados por las implicaciones de la esperada ola roja sobre la política exterior de EEUU. Una de las principales preocupaciones era el hecho de que un Congreso dominado por los republicanos, ciertamente en la Cámara de Representantes y posiblemente en el Senado, pudiera afectar al apoyo de EEUU a Ucrania. El probable futuro presidente republicano de la Cámara de Representantes, Kevin McCarthy, ya había señalado que un Congreso de mayoría republicana ya no estaría dispuesto a enviar a Kiev un cheque en blanco. Dado que, desde el punto de vista militar, el apoyo de EEUU supera con creces el de los europeos, incluso de forma colectiva, una ruptura de la ayuda estadounidense a Ucrania tendría presumiblemente importantes implicaciones en la capacidad de Kiev para retomar el control de sus territorios, con las consiguientes consecuencias para la seguridad de todo el continente europeo. Esto no ha ocurrido. No solo los demócratas conservan el control del Senado y es probable que pierdan la Cámara de Representantes solo por un puñado de escaños, sino que muchos de los candidatos republicanos respaldados por el expresidente Trump no fueron votados.
Esto sugiere que no cabe esperar cambios en la política exterior de EEUU, empezando por Ucrania, más aún después del éxito de la contraofensiva de Kiev en Jersón. Es una buena noticia para Europa y para el futuro de la seguridad europea.
PAWEL ZERKA | Investigador en el European Council on Foreign Relations (ECFR).
Con independencia del partido que gobierne en Washington en años venideros, la dura realidad de una creciente rivalidad entre EEUU y China no permitirá a los estadounidenses implicarse tanto en la seguridad de Europa como muchos europeos desearían. Incluso si el apoyo de EEUU a Ucrania sigue siendo tan firme como hasta ahora, Europa tendrá que implicarse mucho más, sobre todo en lo que respecta a la ayuda financiera y militar.
Muchos en Europa ya reconocen esta necesidad, como demuestra el aumento de los presupuestos de defensa de los Estados miembros. La tensión entre la OTAN y la autonomía estratégica europea pierde fuerza, ayudada por la candidatura de Suecia y Finlandia a la OTAN y la decisión danesa de suprimir su exclusión de la Política Común de Seguridad y Defensa. Francia también ha cambiado de manera radical su forma de hablar de la autonomía estratégica europea. Ahora sitúa esta iniciativa firmemente dentro de la OTAN. Y se centra en la necesidad práctica de aumentar la cooperación de las industrias de defensa, en vez de en viejas ambiciones abstractas como la construcción de un ejército europeo.
La gran pregunta del momento es si los europeos podrán ponerse de acuerdo para coordinar mejor sus compras e invertir conjuntamente en la industria de defensa europea y su capacidad tecnológica. El recelo hacia Francia es profundo en el este y el norte de la UE, al igual que el escepticismo hacia la idea de comprar armas europeas. Por el momento, Alemania y Polonia están gastando gran parte de sus presupuestos militares reforzados en armas estadounidenses y surcoreanas ya disponibles. Si sigue así, Europa puede perder una oportunidad única de fortalecer su industria de defensa y, por tanto, de ser más autosuficiente en lo que toca a su seguridad.
