Agenda Exterior: cumbres internacionales

Han sido cinco días frenéticos para la diplomacia a ambos lados del Atlántico. Un G7 (11-13 de junio) en Londres, seguido de una cumbre de la OTAN (14 de junio) en Bruselas, un encuentro Estados Unidos-Unión Europea (15) y una reunión en Ginebra del presidente ruso, Vladímir Putin, y su homólogo estadounidense, Joe Biden (16). Este último ha exprimido su primera visita oficial a Europa hasta la última gota, pero está por ver si siguen siendo relevantes los foros multilaterales tras cuatro años de maltrato por Donald Trump.

¿Qué utilidad conservan cumbres como las del G7, G20 y la OTAN?

RUTH FERRERO-TURRIÓN | Profesora de Ciencias Políticas en la Universidad Complutense de Madrid. @RFT2

Las cumbres informales de grandes líderes globales no son nuevas. El siglo XIX y XX son escenarios en los que los acuerdos entre vencedores de los conflictos han determinado el rumbo político, social y económico del planeta en los que se ha dado en llamar el régimen de las grandes potencias. Durante los últimos años de la guerra fría surge el G7/8 como instrumento de gobernanza global para abordar las sucesivas crisis económicas desde 1970. El criterio de pertenencia era el peso económico. Los Estados que forman parte de este grupo han superado, hasta ahora, el 50% de la riqueza neta global.

La vida de estas cumbres, su auge y decadencia, está directamente ligada al desarrollo de la globalización neoliberal, contestada, primero tímidamente desde el sur global, y posteriormente, desde los países emergentes que buscan su espacio en la gobernanza global. En un contexto de cambio geopolítico donde China busca su sitio, con un incremento de las tendencias desglobalizadoras y pulsiones nacionalistas, junto con liderazgos cada vez más personalistas, no parece que ni el G7 ni el G20 poseen el liderazgo político suficiente como para continuar marcando una agenda que cada vez es menos multilateral y está más fragmentada.

RICHARD GOWAN | Director del programa de la ONU en Crisis Group. @RichardGowan1

Hoy día, las cumbres de las grandes potencias suelen ser más simbólicas que sustanciales. El G7 comenzó como un lugar informal para que los líderes occidentales hablaran en privado en la década de los setenta. Ahora es un circo mediático. En Cornualles, los periodistas informaron de la supuesta disputa de Emmanuel Macron con Boris Johnson sobre Irlanda del Norte casi tan pronto como se produjo. Es difícil creer que los líderes vayan a mantener realmente conversaciones en profundidad en tales circunstancias. Dicho esto, los diplomáticos están de acuerdo en que las cumbres del G20 son aún más formales y están más guionizadas que las reuniones del G7.

Pero el simbolismo también importa. El objetivo de la cumbre de Cornualles era demostrar que EEUU y sus mayores aliados volvían a ser amigos tras los años de Trump. Y lo ha conseguido. Las imágenes de Biden socializando fácilmente con Macron, Johnson y otros fueron una buena publicidad.

La gran pregunta es si todo el teatro tiene un impacto político real. En Cornualles, por ejemplo, los líderes del G7 resaltaron su preocupación por los riesgos de la guerra en la región de Tigray, en Etiopía, que conduce a la hambruna. Pero EEUU y sus aliados tienen dificultades para conseguir que el Consejo de Seguridad celebre siquiera una reunión pública sobre el conflicto –China, Rusia y los Estados africanos se muestran escépticos– y la ONU carece desesperadamente de fondos para la ayuda contra la hambruna. Habrá que ver si los miembros del G7 utilizan ahora sus recursos políticos y financieros combinados para garantizar un alto el fuego y hacer llegar la ayuda a los necesitados. Si no lo consiguen, el G7 parecerá una bonita tertulia, pero no más que eso.

POL MORILLAS | Director de Cidob (Barcelona Centre for International Affairs). @polmorillas

En una sesión reciente del Brussels Forum, la conferencia (este año en remoto) del German Marshall Fund, dos expertos confrontaban sus ideas sobre si los mecanismos informales son la solución al bloqueo de las estructuras formales de gobernanza global. La confrontación geopolítica entre grandes potencias, la primacía de los intereses nacionales a la hora de abordar desafíos globales, o la creciente divergencia política y de valores entre países han hecho que instituciones como el Consejo de Seguridad de la ONU, la Organización Mundial de la Salud o la de Comercio sean sometidas a un bloqueo constante.

La arquitectura global se encuentra falta de voluntad política para avanzar en retos comunes como el coronavirus, el cambio climático, las amenazas híbridas, la ciberseguridad o la misma reforma de las instituciones globales. Cuando fallan las estructuras formales, las informales toman la delantera. Y es aquí donde cumbres recientes como la del G7 o la bilateral entre EEUU y la UE recobran importancia. Estas sirven de antesala para constatar la voluntad política entre líderes (o su ausencia) y, en el mejor de los casos, para tejer consensos que luego sean trasladados conjuntamente a instancias más formales. Pensemos en el consenso (hasta hace poco impensable) sobre un impuesto de sociedades global o el acercamiento entre EEUU y la UE respecto a la relación con Rusia o con China, tras el impasse de Donald Trump.

Si cuestiones centrales de la agenda global estuvieran circunscritas solamente al debate en organismos formales e instituciones internacionales, la divergencia entre estados resultaría en un bloqueo casi permanente. Cumbres al más alto nivel entre like-minded pueden ayudar a hacer avanzar ciertas agendas globales, aunque para asuntos como el cambio climático seguirá siendo necesario ampliar estos consensos a potencias menos cercanas en valores e intereses como China o Rusia.

MIGUEL OTERO | Investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor en la IE School of Global and Public Affairs. @miotei

Las cumbres de G7, G20 y OTAN siguen siendo importantes por dos temas en concreto. El primero es el trabajo previo que realizan los sherpas: una labor más técnica, que abarca múltiples aspectos, para llegar a acuerdos, visiones y estrategias compartidas. Es un trabajo de fontaneros muy importante. Está a la sombra y se realiza durante todo el año, pero ahí se desarrolla un proceso de socialización importante: de aunar consensos o buscar maneras de reflejar los disensos cuando los hay, que suele ser común en un G20. El ejercicio de socialización también se da a nivel de líderes: que se reúnan y mantengan diálogo, pese a las diferencias –sobre todo en el actual clima de rivalidad geopolítica– es muy importante.

Para el G7, de lo que se trata en las cumbres es de “hacer equipo” para mantener una alianza entre afines (ahora que Rusia no forma parte del grupo). En el G20 hay más discrepancias y la cuestión es mantener el diálogo, pese a las diferencias. En la OTAN, se trata de llevar a cabo un diálogo más estratégico sobre las cuestiones “duras” de política exterior: seguridad, defensa, identificar desafíos, peligros y amenazas. Para Europa debería ser útil constatar que no solamente EEUU debe tener una visión estratégica, sino también la UE.

ANA PALACIO | Ministra de Asuntos Exteriores entre 2002 y 2004. Abogada internacional especializada en Derecho Europeo, Derecho Internacional Público y arbitraje. @anapalacio

En nuestro mundo de inmediatez y déficit de atención, de atajos, de prisas, una cumbre se percibe, ante todo, como una cumbre más. Una foto: posado formal, con puestos marcados en el suelo de un conjunto de líderes. Acaso una declaración que se leerán unos pocos estudiosos, escrutando, eso sí, los hígados de cada palabra, de cada expresión. Al público trascenderá primordialmente la declaración, la rueda de prensa de tal o cual, que usará la oportunidad para arrimar el ascua a su sardina.

Dicho lo anterior, ¿amalgamarlas como equivalentes? No lo son. Salvo quedarnos en la espuma de las muy distintas realidades que encierran.

El G7 y el G20 tienen en común –y se diferencian de OTAN– que son, sí, informales, en tanto no nacen de un acuerdo de derecho primario y carecen de estructura institucional que las respalde. Ahí se acaba la equivalencia. El G20 es puro fruto de la confluencia de las percibidas ineficacias de la arquitectura multilateral basada en reglas e instituciones, andamiaje de las relaciones internacionales globales, y la vigente corriente de diversidad e inclusión, de informalidad también. Tuvo un momento trascendente a raíz de la hecatombe económica de 2008.

El G7 nace tras la crisis petrolera de los años setenta del siglo pasado, con la que empieza a cambiar el mundo, para la concertación de las seis principales economías del planeta, entonces Estados Unidos, Japón, Alemania, Reino Unido, Francia e Italia (a las que enseguida se suma Canadá). Hoy, perdida la hegemonía económica, tiene sentido reinventarlo como núcleo impulsor de la sociedad abierta, los fundamentos de la democracia liberal.

A diferencia de la informalidad que caracteriza a las dos anteriores, la “cumbre” OTAN viene establecida por el fundacional Tratado del Atlántico Norte. Es el máximo órgano de gobierno de la institución que crea: “The Parties hereby establish a Council, on which each of them shall be represented, to consider matters concerning the implementation of this Treaty”.

VICENTE PALACIO | Director del Observatorio de Política Exterior de la Fundación Alternativas. @VPalacio22

La utilidad de estas cumbres y foros entró en cuestión durante los últimos tiempos. Con el retorno al multilateralismo de la administración Biden-Harris vuelven a cobrar importancia. Reflejan un nuevo clima de cooperación, por fortuna muy distinto al que nos tenía acostumbrado Trump. Cumbres como el G7 han sido criticadas, con sobrados motivos, por no ser capaces de representar a todos los actores globales. El G20 podría, teóricamente, ser más representativa y tener más vigencia. El problema es que no ha arrojado logros ni resultados claros en sus últimas cumbres. Tras la crisis financiera de 2008, no se han puesto grandes iniciativas sobre la mesa.

En las cumbres del G7 y OTAN hemos podido observar aspectos positivos, como el retorno al multilateralismo por parte de EEUU y una acogida favorable de sus aliados europeos. Pero también se evidencia la insuficiencia de estas cumbres en dos sentidos. Primero, la poca concreción de los resultados, a pesar de la ambición declarativa. El G7 no facilitará suficientes dosis de vacunas para asegurar una vacunación universal. Mil millones de vacunas son claramente insuficientes, como ha criticado el ex primer ministro británico Gordon Brown. Tampoco se ha avanzado sobre la suspensión temporal de patentes para vacunas, en desplegar fondos suficientes para la recuperación de países de rentas bajas, o en el ámbito de la lucha contra el cambio climático. El G7 no termina deponer sobre la mesa cifras lo suficientemente contundentes como para atajar la gravedad de estas crisis, lo que nos muestra un segundo problema: que no deja de ser un club exclusivo, donde no están representadas grandes potencias indispensables para cualquier gobernanza global, como Rusia o China.

La cumbre de la OTAN ha significado un paso adelante, gracias al anuncio del nuevo concepto estratégico de la Alianza. Pero hay muchas incógnitas en el aire, y resulta dudoso que enfocarse en China sea un objetivo compartido por miembros de la organización como Alemania, Francia o incluso España. El posicionamiento frontal de la OTAN contra Rusia y China dificulta la elaboración de una doctrina de autonomía estratégica europea, independiente de los intereses de EEUU. No está claro que la OTAN –una organización que Emmanuel Macron describió como en decadencia hace apenas dos años– pueda resolver este tipo de cuestiones.

En última instancia, los problemas de estos foros guardan relación con su propia organización o representatividad. Aglutinan a países de las llamadas democracias liberales, pero carecen de una estrategia clara para tender puentes e implicar a otras grandes potencias en cuestiones de gobernanza global–financiera, de seguridad, etcétera–. Esperemos que se concreten avances concretos en soluciones que vayan más allá de los países ricos, e incluya a otras potencias con peso geopolítico y regiones más desfavorecidas.